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美军军事领导管理机制论

2018-07-06 知远战略与防务研究所 客座研究员/温百华访问次数:

美军军事管理体制的本质是文官治军,实现方式是军政与军令分立:所谓文官治军,是指为了确保两党轮流执政过程中,军队始终忠于新当选总统、进而维护国家权力稳定,赋予执政总统提名、任命国防部长领导军队的权力,并与之组成国家最高指挥当局(NCA)行使最高指挥权,来保证军队忠于总统。与此同时,职业军官则保持相对稳定和党派独立性,从而确保军事力量的专业化发展与运用;所谓军政与军令分离,是一种保障文官治军的、可操作的灵活架构,将军事管理领导体制区分军政、军令两条线,让文职国防部、军种部长主导军政,将参联会主席剔除出指挥链、削弱职业军人的军令顶层地位,保障两党能够军事上完全执政。文人治军是美军军事管理体制的核心本质,“军政军令分立”是该体制的核心特征。在此体制层面之下,都是美军军事领导管理机制。

美军二战后从未间断国防领导体制机制改革,经过近70年的探索,其改革的宗旨一直是在体制上强化文官治军、机制上提升领导管理效率。为此,美军发展出系列的、连贯的灵活机制,不断创新军队领导方式,推动联合从“战略联合”走向“战役联合”,再从“战术混合编组”发展到“装备体系融合”。先后组建特种、运输、战略三大职能型司令部,涌现出航天、网电、全球打击、战略反导等新型作战力量。美军创立了多种灵活的机制,很好的解决了“指挥权”、“业务指导权”、“人事权”、“财事权”在全军战役、战术范围内的动态分配,将军政与军令统筹起来,促进了跨域、跨军种两个一体化建设与运用,打造联合制权,实现了军政、军令总体分立原则下的军政、军令高效运行机制。

联合特遣部队机制,战役层军政或军令横向统合跨军种或跨域

联合特遣部队是为完成任务,借助特定高层授权组建的跨军种任务分队。联合特遣部队属于战役层力量,或者跨军种的兵种力量,达不成战略规模,是将既定旅团级战术分队军政军令合一升级为跨军种、多战术分队军政军令合一的机制。通常以某一军种为主,其他军种广泛参与,在所属任务部队范围内,是以统一军令或者统一军政来推动跨军种一体化建设、跨域综合运用的一种过渡性机制。该机制在推动军令、军政融合上有三个特点:一是拥有跨特定军种的共同上级的最高、足够的授权。充分的“指挥”授权或者充分的“业务指导”授权,是联合特遣部队机制的基本特征。二是具有一定的临时性、过渡性。一般是为了完成特定任务而组建,任务结束即刻解散,相关授权随之收回。三是具有相当的灵活性。一般在“以谁为主统合谁”这样的问题不明朗、各军种意见不一致、有所保留时,只要任务紧迫、最高领导重视,即可先行组建联合特遣部队,为跨军种一体化建设、跨域综合运用提供试验机制。1998年开始,美军事网络力量基本是借助联合特遣部队机制逐步成熟发展起来的,到2009年组建职能型网络司令部时则解散了相关特遣部队。

国防部战斗支援局机制,常态化军政军令划域纵向统合

国防部直属战斗支援局机制,是利用常设型国防部直属专项业务机构来促进跨军种、跨域建设与运用的机制。该机制较联合特遣部队机制更稳定,是联合特遣部队常态化的一种表现。其特点包括:一、该机制按照业务职能划域领导战略直属队,并拥有对各军种战役战术部队的业务指导权。它对自身战略直属队拥有“人事权”、“财事权”,并依靠这种战略层核心业务能力,树立对各军种相应业务承接机构的战役战术层军政“业务指导”权,但各军种战役战术层对应部队的领导管理则仍由各军种主导;二、没有作战指挥权,但基本都建有“作战中心”,拥有对全军战略、战役、战术业务范围内力量的“作战控制权”。极个别情况,可以通过一个部门两块牌的方式,赋予国防部直属战斗支援局“二级联合职能型司令部”的职能,让直属战斗支援局获得等同于单一军种的地位,但它仍然只有作战控制权。目前,在国防部所属18个业务局中,有8个战斗支援局,其中国防信息系统局、国防情报局、国防后勤局、国家地理空间情报局、国家安全局/中央安全局最为典型。特别注意的是,国防部导弹防御局不是战斗支援局,因为其属于战略层力量,在战役战术层与各军种联合的需求非常弱。但它仍可以利用联合职能型司令部机制统筹陆海军执行战略战役反导使命。

联合职能组成司令部机制,以顶层军令“划域”跨军种统合

联合职能组成司令部机制是美军当前最为成熟的跨军种、跨域综合建设与运用机制。通过在六大战区司令部之外设置职能型顶层司令部,推动跨军种作战要素的统建、统用,以强力推动跨军种一体化建设、跨域综合运用。美军自上世界80年代以来,先后尝试组建航天、特种、运输、战略、网络五大职能司令部。他们的共同特征为:一是可以承接总统代理的最高指挥权。完全有权直接指挥部队,实施跨域综合作战运用。二、负有对各军种相关力量业务指导权。对全军专项业务部队拥有包括训练、战备建设督导组织权,可通过制定统一的装备标准、训练模式、作战概念,横向跨军种指导部队建设,但对各军种相关职能部队没有“人事”权。职能型司令部本身有预算,一般也不代替军种制定相应预算,但可根据需要跨军种审核相关预算。三、需要各军种都设有与之对接的职能组成司令部。一般各军种设有对口的作战中心,负责在职能司令部的统筹下对本军种所属部队融合军政、军令,促进该作战职能“建”“管”“用”军种视角下相一致。更为重要的是,各军种组成司令部甚至在战时充当特定战区方向跨军种、跨域运用的二级职能司令部,实现从顶层划域统合向战区跨域运用顺利过渡。

扩大化的战区机制,以顶层军令“划区”统合跨军种、跨域

扩大化的战区机制是抵制前三项机制自然导致的结果:战区主战,但联合特遣部队、国防部直属战斗支援局、职能型司令部都会或多或少削弱战区主战职能。为此,美军正在从两种思路上逐步谋求扩大战区职能:一是扩大战区机关组成,以顶层跨域作战需求直接驱动跨军种军政。为强化战区跨域、跨军种两个一体化建设与运用,司令部机关不断增设各类作战中心,增加航天协调官、运输参谋主任、网络一体化计划等固定职能型席位或者指挥要素,充分利用可以自主按需组建二级司令部、二级职能司令部、联合特遣部队等机制的权力,不断拓展跨域职能型指挥要素。这样的好处是增强了战区主战能力,但也导致战区机构臃肿。为此,美军一般都采取借助军种力量建设扩大战区机关的做法,从而在一定程度上将作战需求直接转换为建设动力,客观上增强了战区对跨军种一体化建设的牵引,导致军种也在持续调整部队结果,新型兵种不断涌现。比如美海军的“网络主宰”兵种,空军主导的航天兵种,海军陆战队主导的特种远征部队等等。二、缩减战区数量、扩大战区责任区,进一步增强军令统筹军政力度。美军当前设置六大战区型司令部,这种局面在反恐战争、叙利亚内战等中小规模冲突时,因牵扯跨军种作战力量相对有限、作战资源相对宽裕,矛盾尚不突出,尚能借助有限的扩大战区机关部门方式,有效应对。为了保持各战区作战资源相对均衡,美军也在不断调整各战区的责任区范围。在特朗普大国竞争战略背景下,被其视作对手的中俄伊朝等国家都具备以区域强国对美发动全球影响性作战的能力,而美国这样的全球大国仍在以六大战区司令部来割裂式的从战区局部做出军事反应。这种局面进一步导致六大战区资源的不均衡,南方、非洲司令部进一步边缘化,欧洲、太平洋、中央战区地位被进一步凸显。近期,美军在北约框架下增设两个新司令部,将太平洋司令部改名为印太司令部,在中央司令部组建战神网络特遣部队参与反恐作战,进一步缩减驻非洲司令部特种作战力量,等等安排,都是扩大战区主战的具体体现。甚至有美军专家建议,探讨将六大司令部减为三个,以欧洲司令部为主组建“反俄罗斯司令部”,以印太司令部为主组建“反中国司令部”,以北方司令部为主组建“反伊朗司令部”。这种方案短期内看似荒诞,但长期看也并不是不可能,只是当前军事态势尚未发展到如此地步。

探索颠覆性机制,军政军令深度融合新机制冲击旧体制

2018年特朗普大国竞争国家安全战略为美军探索全新跨域、跨军种两个一体化建设与运用机制提供新的视角。美军专家提供了四种全新思路:一是扩大的参联会机制。就是将参联会主席提升进军事指挥链。参联会主席不仅需要在编制上提升位置,还需要将他升格到战时体制中的五星上将,以获得在军种参谋长和联合作战指挥官之上的声望。让参联会主席作为全球作战的集成者,似乎是合乎逻辑的选择,然而,这样的举动必然直接冲击“文官治军”体制。二是增强型的国防部机制。创建一个负责军事作战的副国防部长职位,这个职位甚至可以保留二战前采用的“战争部长”头衔,并授予其权力,像联合作战中的J-3部门那样,跨战区调动资产和人员。这将在国防部内部强化“统一指挥”原则,并创造必要的灵活性,以适应不断变化的安全形势,这种机制似乎不会冲击“文官治军”,但战争部长的军事素养从何而来?如何处理与参联会的关系?这是问题关键。三是新五角大楼机制。即在五角大楼范围内,合并国防部长办公室和联合参谋部、军种部长和军种参谋,减少四星级和三星级司令部的数量,裁撤“联合需求监督委员会”以减少人员编制。该建议在奥巴马政府国防预算紧张时期曾比较流行,特朗普大国竞争战略牵引下,美国增大国防预算,机构精简的压力减少,对该思路造成重大冲击。四是联合职能型军种。随着战略运输、特种、核、反导、全球打击、航天、网络、国土防御等作战职能越来越独立,全新的军种或兵种不断出现,其最终结果可能是逐步掏空现有陆、海、空、海军陆战队四大军种格局,形成全新的联合职能型军种格局,最终采用类似1997年欧文斯所提出的“主宰机动、精确打击、全维防护、聚焦后勤”的思路,并导致全新的、军政军令的完全融合。虽然该方案会冲击“军政军令分立”,但仍不至于影响“文官治军”的基本体制。

 

[责任编辑:huangxx]

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