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“乱局”求存:澳大利亚的平衡术

2017-12-18 知远战略与防务研究所 助理研究员/尚子絜访问次数:

在11月23日发布的澳大利亚2017年外交政策白皮书中,人们可以轻易地发现三个特点。首先,随着美国对中东地区兴趣的减退,以及对伊斯兰国的打击行动渐趋尾声,澳大利亚彻底将印太地区确立为对外政策的重心。如果忽略标题,这更像是一份专门针对印太地区的政策报告,至少在未来十年中澳大利亚将把目光牢牢锁定在印太地区。其次,即使文件的副标题把“机会”一词放在首位,也无法掩饰通篇涌现出的强烈焦虑和不安。澳总理特恩布尔的演讲和文件正文都多次强调,澳大利亚正处于一个极速变化且充满不确定性的前所未有的时代。与2016年的国防白皮书相比,这种显著增强的急躁情绪正是川普政府在全球秩序领导方面退缩的后遗症。最后,无论是澳大利亚对地区战略环境中中美关系因素的描述,还是对处理中美关系的政策方向的阐释都比以往的官方文件更加直率和坦白。如果含糊其辞意味着犹豫不决,开诚布公则表明澳大利亚对地区环境的认识和政策方向渐渐趋于确定。笔者接下来将对此作进一步阐述。

在澳大利亚看来,它所处的地区安全环境正发生极速变化,随着地缘战略关系中的变数不断增加,地区发展前景更加扑朔迷离,充满不确定性,一些变量因素正使印太地区变得愈发复杂而竞争激烈。自第二次世界大战结束以来,澳大利亚就一直受益于美国建立并领导的国际秩序,支撑这个秩序的不仅是美国在亚洲和欧洲的同盟和军事存在,也包括开放市场、自由贸易原则以及促进国家间合作的国际法等国际规范。然而这个以美国实力和全球领导力为基础,并确保了澳大利亚国家安全和经济繁荣的秩序正受到多种力量的冲击。

首先,随着过去几十年的全球化发展,权力已经在地区间悄然发生了转移。澳大利亚承认“在印太地区,包括东南亚地区,中国的实力和影响力正不断接近,甚至超越美国”,与以往委婉地使用“崛起”一词不同,新白皮书的第一页就用简短有力的一句话——“今天,中国正在挑战美国的地位”来表达担忧。

同时,其他国家,包括印度、印度尼西亚和巴西也在经历高速发展。随着越来越多的国家有能力塑造国际环境,各相差异的国家利益使国际社会在各种问题上越来越难以达成共识——“多边机构的效率将持续下降,作为国际体系基石的规范和原则也会受到侵蚀”。曾经,全球化和自由贸易以及由此带来的相互依赖性被认为能够有效促进国家间合作并缓解冲突,如今,经济力量逐渐成为战略对抗的手段,贸易和投资反而可能加剧对抗局势。

然而,作为国际秩序捍卫者的美国却在川普政府的带领下成为反对它的急先锋,经济方面,贸易保护主义和反全球化思潮在大选中获得肯定,退出TPP是美国放弃地区自由贸易和市场开放原则的标志性举措,而美国公众“对开放性的怀疑,对文化认同和社会凝聚力所受影响的担忧都在增长”;安全方面,美国则对维持全球领导力需要承担的成本锱铢必较。

虽然澳大利亚在去年也面临着地区权力分配上的相似变化,但有美国的坚定支持,前者显然对捍卫国际秩序充满了信心——2016年的国防白皮书充分展现了澳大利亚积极配合“亚太再平衡”战略的意愿。现在看来,川普政府在全球秩序领导方面的退缩,无疑给澳大利亚对战略环境的认识带来了尖锐而显著的变化。一个值得注意的不同点是新文件频繁而直白地用“权力平衡”的概念来描述中美和地区关系,这在2016年的国防白皮书中一次也没有出现。随着中国实力的不断增强,多边机构、国际组织和经贸活动调解作用的下降,以及美国面对责任的退缩,澳大利亚正逐渐丧失通过国际制度和规范维持国际秩序和稳定的信心。新白皮书点明,“冷战之后大国权力对抗的间歇已经结束”,在澳大利亚最悲观的揣测中,印太地区或许将在未来形成中美均势、多极较量的格局,并滑向缺乏国际规范约束,依靠胁迫力量达成利益和目标,凭借硬实力相互平衡的强权政治的危险边缘。而这将给一个同时和均势两方保持密切关系的地区中等强国带来颠覆性的影响。

为了使所有国家能够安全地追求各自的利益,尤其是避免中小国家利益在大国权力竞争中被忽视和碾压,澳大利亚疾声呼吁对基于规则运行的国际秩序进行保护和推广,并准备在经贸领域身体力行,确保包括“跨太平洋伙伴关系协定(TPP)”和“区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)”在内的经贸合作能够在秉承区域开放原则的同时得以最终实施。然而,即便国际制度和规范能够在一定程度上约束国家行为,有助缓解冲突,并给所有成员借由软实力影响国际事务的机会,但其建立和存续需要依靠相关利益者的硬实力支撑。当后者受到削弱或自主选择放弃责任,规范并不能维持其本身,结局将陷入一种无序的状态或是出现新的规则。澳大利亚显然也清楚这一点,这两种结局都不是它想要的,它想维护的只有源自美国实力的那个规则之下的国际秩序——“没有美国强大的政治、经济和安全合作,地区权力将转移得更快,澳大利亚将越发难以实现它所追寻的安全和稳定”。新白皮书不止一次强调美国对印太地区稳定的重要性,甚至代替美国作出判断:“澳大利亚政府认定美国的长期利益需求将确保美国继续其在印太地区的经济和安全合作”。洛伊研究所研究员詹姆斯·库仁(James Curran)对澳大利亚的这种心态概括得十分精准——“眼见一个全新的亚洲,却乞求旧日回头”。

因此,随着澳大利亚更多地透过“权力平衡”的概念棱镜看待地区关系,它也无可避免地投身到平衡中美地区权力的运动中来,新白皮书多次表示决心尽一切努力塑造一个符合澳大利亚利益的地区平衡。为此,一方面澳大利亚将继续增强自身力量,“在2020-21年之前政府将增加国防开支到GDP的2%,以建立一个更富能力、灵活和强大的国防力量”,其中“海洋能力的现代化以及国防部队的一体化建设是特别重点”。另一方面,澳大利亚将通过双边和小组形式,在经济和国防领域与印太地区民主国家开展更密切的合作,以此巩固并扩大其地区影响力。新白皮书对日本国防和战略政策改革表示支持,希望日本继续强化安全能力,并加强与澳大利亚尤其是在海洋安全领域的防务合作;其次,新白皮书建议在共同的海洋利益基础上,和印度尼西亚一同打击非法捕鱼,增进海上搜救合作并加强两国海军的联系;另外,新白皮书称印度现在位于澳大利亚国际合作伙伴关系中的第一梯队,希望深化两国国防合作和信息共享,并鼓励印度加强与东亚和美国的合作。同时,美-日-澳三边战略对话,印度、印尼和澳大利亚的印度洋三边一轨半对话,以及近期首次美-日-澳-印四方会面都展现出澳大利亚将双边关系由点到面向网络发展的政策意图。

除了以上几个重点国家,澳大利亚对东南亚和南太平洋地区也颇为关注。特恩布尔总理在发布会上强调“将把东南亚地区提升为澳大利亚的首要优先事项”,而对南太平洋地区的承诺将和东南亚一样。东南亚地区首先是印太地区战略竞争的中心,除了与东盟加强沟通联系,并与马来西亚和新加坡这样的传统安全合作伙伴强化安全合作,澳大利亚还将尝试和新的伙伴建立合作关系(比如越南);其次,随着极端宗教思想在世界范围内的传播扩散,东南亚地区成为全球恐怖主义的一个重点受灾区,这也给出于维护本土安全的澳大利亚一个与地区加强安全合作的契机。在南太平洋地区,澳大利亚致力加强与南太平洋岛国和新西兰的经济一体化建设,巩固澳新两国在地区经济、科技和教育等领域的绝对领导力,并与美国和法国保持在海洋监视和安全方面的合作,防止其他域外国家的渗透。由此可见,随着中美“权力平衡”的局面愈发凸显,地区国家在经济、军事和思想方面的势力范围争夺也越来越激烈。这是澳大利亚的第一层平衡术。

澳大利亚的第二层平衡术是在同中国的经济关系和同美国的安全关系之间作平衡。过去十年中,随着中国与澳大利亚的经贸往来和投资逐渐增长,中澳关系中政经分化的特点也越发明显。澳大利亚虽然选择在政治和安全领域与美国同进退,但仍希望中国保持经济增长动力,并在亚洲的经济发展中实现自身繁荣。根据新白皮书的判断,虽然不确定各种变化对各国政策的最终影响,但至少经济体和商业体还将维持相互贸易,在未来十年中,全球化会继续深入,亚洲经济将维持强劲增长,“亚洲经济增长、城市化和不断扩大的中产阶级将维持或者加强对矿产、能源、优质农产品和服务的需求”,而这正是澳大利亚寻求的经济发展机会之一。

虽然澳大利亚对地区战略环境和相应的政策应对有了比以往更坚定的认识,但隐藏在两层平衡术中的根本矛盾并没有获得解决。虽然澳大利亚一直标榜无需在中美之间做选择,但它仍然偏向在经贸方面选择中国,在政治安全方面选择美国。随着两国在印太地区战略竞争越来越激烈,澳大利亚政策立场的撕裂也会越来越严重。洛伊高级研究员山姆·罗格温(Sam Roggeveen)在他的评论中指出了这个矛盾——总理“一方面承认中国崛起和地区多极化,另一方面坚持认为以美国为领导的基于规则运行的国际秩序不应该被触动”。另一名洛伊东亚研究项目主管梅丽登·瓦拉尔(Merriden Varrall)则心怀忧虑地指出,中国不可能永远资助会批判并试图改变它的力量。澳大利亚需要思考,这样的政策方向它还能维持多久,在那之后它又将走什么样的路。

上世纪八十年代,在美国越战后的一轮战略收缩中,澳大利亚也选择缩小自己的战略利益范围,形成了以本土防御为核心的国防政策方向。如今,在这个业已被全球化密切联系在一起,并将继续全面深化的地区环境中,澳大利亚选择主动出击,积极塑造自己所处的国际体系。虽然这些政策能否获得预期效果仍有待观察,但印太地区无疑将看到一个更加活跃的澳大利亚。

 

[责任编辑:huangxx]

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