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回溯美国亚太同盟体系的起源——多边主义缘何发展落后

2017-06-14 知远战略与防务研究所 助理研究员/尚子絜(国防战略分析与评估中心)访问次数:

冷战初期,美国同时在亚洲和欧洲尝试发起和建设一系列同盟网络。其中,北大西洋公约(以下简称北约)随着朝鲜战争的爆发实现了全面的军事化并转而成为一个高度制度化的多边集体防卫组织。而在亚洲地区,太平洋公约还未成型便胎死腹中;台湾和韩国从未成为任何多边防卫倡议的候选成员;东南亚条约组织(以下简称东约)在多年面对地区危机无能为力之后解散了事。实际上,尽管东约是亚洲地区唯一成功签署的多边防卫条约,但是无论在军事承诺还是在制度化建设方面,东约都无法和北约相提并论。与欧洲相对,亚洲自此逐渐形成了以美国为中心的基于一系列双边条约的同盟体系,这被前美国国务卿杜勒斯称为轴辐式体系。

是何因素阻碍亚洲地区形成与北约相似的多边集体防卫组织?进入新千年之后,美国的亚洲“客户”在防务相关议题上的交流与合作出现快速增长。这一势不可挡的变化再次引发了对亚洲同盟起源影响因素的回顾,这有助于预测未来美国在该地区同盟体系的发展。总体而言,基于过往的研究结论来看,在东亚地区创立多边防卫组织的失败尝试和东约组织的疲弱都可以归于地区玩家之间的三大差异——其一,利益和目标的差异;其二,实力的差异;其三,身份认知的差异。

一、利益和目标的差异

斯蒂芬·沃尔特(Stephen Walt)认为国家寻求建立同盟是为了平衡对其最具威胁的国家,而不仅仅是最有实力的那个。对威胁的认知帮助国家决定是否要组建同盟,与谁结盟以及平衡哪一方。他在研究中指出,一个综合实力强、地理位置较近、进攻性军事能力发展明显并有挑衅意图的国家常被认为更具有威胁性1。若候选盟友间对威胁的认知程度存在差异,各国就会对建设同盟的真实目标产生不同的期待,并对同盟条约下成员国的责任作出不同承诺。普莱斯-巴纳森(Press-Barnathan)近期的一项研究表明,地区国家对多边安全协议的渴求,以及区域内和域外国家的目标一致性都是域外国家支持建设此类组织的重要前提。如果不具备这些条件,域外国家在向区域内国家出让自主权时会付出更加高昂的代价2。因此,当美国和其他主要大国参与地区多边防卫机制建设时,候选成员间利益和目标的差异会成为重要的阻碍因素,而这正是亚太地区在第二次世界大战结束后面临的境况。

朝鲜战争明显地改变了美国对前苏联和共产主义中国的威胁认知。在战争爆发之前美国政府认为苏联虽然有扩张主义倾向但行为上仍然十分谨慎,但北朝鲜的攻击性将后者带来的威胁提升到一个新高度。同时,中国也首次被视作苏联阵营的铁杆成员,并对美国存在深刻的敌意3。杜勒斯的前任艾奇逊曾评价称,朝鲜战争给美国的教训就是苏联将全面战争的危险再次向前推进一步。其他美国官员则认为干涉朝鲜战争只对苏联有利,因此中国定是受苏联控制的傀儡4。出于认知上的变化,美国一方面将仅有政治象征作用的北约全面升级为真正有作战能力的军事集团,另一方面将美国的军事承诺扩展到任何可能受到共产主义威胁的地区5。鉴于此,海默和卡赞斯垣(Hemmer and Katzenstein)对用威胁认知作说明的有效性提出质疑,因为朝鲜战争没能在亚洲和欧洲催生相同程度的多边主义发展,特别是最受共产主义威胁的台湾和韩国被排除在东约组织之外6。这一矛盾的原因在于多边主义的发展并不完全以美国的意志为决定因素,必须要从美国和其他地区国家利益的互动中寻找根源。

从美国的角度来看,同时在亚洲和欧洲面临威胁的情况下,美国对大陆两端威胁感知的程度因受到地理特征的显著影响而存在差异。在欧洲,包括英国、法国和联邦德国在内,有多个掌握高水平工业能力的实力中心受到威胁,尤其联邦德国恰恰位于两大阵营交锋的前线。与此相反,日本作为唯一一个美国急于归入西方势力范围的亚洲工业强国,坐落于远离亚欧大陆和其他亚洲岛屿国家的位置。因此,西德的防御工作需要毗邻国家之间密切的政治和军事合作,而日本的防御则可以由美国在该地区的海上霸权来满足7。另外,印度支那大部分地区的战略重要性比之日本和西欧都相对较弱。1954年时值东约创立的准备阶段,近一半的美国民众认为在这一地区作战不会得到任何益处,且五角大楼也持相似的判断,以致杜勒斯在说服后者接受东南亚地区集体安全协议的过程中遭遇明显的阻力8。而且,东亚地区面临的威胁类型多是国内的颠覆活动而非外部入侵,所以对该地区的军事介入极易使美国陷入当地冲突之中。总之,对美国而言,欧洲所面临的威胁在紧迫性和破坏性上比之亚洲都来得更为严重。

对欧亚两地威胁认知的差异进而影响了美国发展同盟体系的目的和期望,即在亚洲地区维持相较低水平的制度化和多边主义建设。多米诺理论认为,一个对现状的小小改变就会在世界其他地方产生严重的后果,这一理论正是美国扩展其军事承诺直至覆盖全球大部分地区,甚至是非关键地区的根源。实现这些承诺需要付出的代价和受承诺地区的战略价值往往不相平衡,这意味着大部分被保护的区域并不会在现实中受到攻击,因而威慑可以获得成功,军事需求也不会过分超出负担能力9。所以,美国在亚洲的真实目标是在避免建设高度制度化的军事合作前提下,通过成立象征性的多边同盟将地区非共产主义国家归入西方阵营,以慑阻可能发生的地区冲突。在杜勒斯看来,在东南亚地区设置防卫协议是为了重新树立美国“自由世界领导者”的形象,并通过树立一个团结反共的象征来杜绝任何军事干预印度支那地区的必要10。尽管美国引领了一系列针对多边同盟条约的协商谈判,却从未试图在亚洲建设一个与北约相似的组织。

理清美国在亚洲同盟建设方面的利益和目标有助于理解为何韩国和台湾在热切寻求参与的同时被所有得到美国支持的多边防卫倡议排除在外。如前文所言,美国期望在亚洲达成的多边安全协议在本质上是防御性和被动反应式的,而韩国与台湾却摆出同美国意图全然相反的,挑衅和进攻性的姿态。两地领导人李承晚和蒋介石都曾强烈建议同各自在亚洲大陆的敌人继续作战。1953年,在美国准备对停战协议进行协商时,李承晚明确表示拒绝接受这一选择,并宣称一旦美国依照协议从半岛撤军韩国就会独自与朝鲜作斗争。同样的,被学者认为不受控制、我行我素的蒋介石也从不掩饰他借由武力夺回大陆的野心11。1949年,在地区组织发展形成的早期阶段,蒋介石和菲律宾总统基里诺发布了一份联合声明对“太平洋联盟”的建设表示支持,李承晚也极力赞成这项提议。然而,美国国务院相信这是李蒋二人在利用基里诺向美国施压以获得美国的短期军事支援12。因此,美国阻止在两地间形成任何形式的同盟,并最终建设一个不受李、蒋二人影响的地区组织。根据维克多·查(Victor Cha)的“权力游戏”理论,美国分别同韩国和台湾创建非对称的双边同盟关系,意在对可能参与地区冒险主义行动的“无赖盟友”进行控制13

地区玩家之间利益和目标的差异也是阻碍太平洋公约形成的因素之一。朝鲜战争爆发之后,美国亟欲寻求一个由亚洲离岸国家共同签署的公约,一方面可以将日本归入西方阵营,另一方面也可以为其重整军备创造条件。然而,这一提议因为英国对自身地区影响力的担忧和澳大利亚对日本的恐惧而受挫。第二次世界大战结束之后,为了维持在亚太,尤其是东南亚地区的领导地位,作为域外大国的英国一直寄希望建设一个以英联邦为导向,美国为辅助的地区组织。而澳大利亚和新西兰则试图成立一个和北约相似的组织,在对抗共产主义威胁的同时也防备一个可能复活的军国主义日本。美国在1951年提出的这项建议受到了来自英国的强烈抗议,后者唯恐其地区可信度被削弱,并且对美国忽略英联邦在该地区的重要属国,且仅给予英国顾问身份感到不满。同时,澳大利亚和新西兰极力反对接纳日本。美国最终只能成立澳新美同盟作为替代14

二、实力的差异

在地区集体防卫协议中,多边主义本质的一部分需要通过各成员国资源和军力的集合来体现。若不存在这种集合,或某一国家的贡献远远超越其他国家,则这样的组织也称不上秉持多边主义精神。出现这种贡献不对称的一个常见原因就是国家间实力的不平衡,这主要包括军事能力和经济实力方面的差异。奈恩(Nairn)认为严重的实力不平衡意味着集体意志的概念实为荒谬,并将证明一致决议和地位平等是不可能实现的15。普莱斯-巴纳森则进一步阐明了集体贡献对地区安全协议的影响——成立地区安全协议的部分作用在于集合所有成员国的资源所产生的积聚效应会超过每个国家本身的贡献,因此常使一国贡献远多于其他国家的大范围实力不平衡将弱化成立这类多边协议的动机16

在欧洲,尽管曾经的强国在第二次世界大战中饱受折磨甚至几近毁灭,但与亚洲国家相比仍然保留着较高水平的工业经济基础,助其在战后实现更快速更精细的经济重建和军备重整。朝鲜战争之后北约的军事化建设不可能在没有欧洲国家贡献的情况下仅由美国的参与来完成,为了巩固美国对同盟的军事承诺,欧洲国家不仅增加了军费开支,还接受了西德的军事重建17。在此情况下,积聚效应通过成立一支由最高军事指挥官统一调遣的多国部队得以扩大,这不单实现了全地区经济和军事资源的整合,还有助形成更复杂精细的劳动分工。与此相对,人们很难想象在亚洲出现类似的积聚效应。尽管海默和卡赞斯垣认为比起物质实力的差异,美国更多是出于强国的优越感而相信欧洲盟友会从战后废墟中迅速恢复,而亚洲伙伴则将长期维持弱势18,但他们也不能否认除了前沿军事基地,大多数亚洲国家在军事合作和资金筹措方面的贡献是十分有限的。

实力不平衡和缺乏集体贡献的情况在东约里是如此明显,以致在学者眼中注定是一个徒有其表而毫无实质的集体防卫组织19。1954年,当美国开始将印度支那地区的安全与和平视为一项重要任务时,杜勒斯希望在其他地区国家共同参与的情况下来实现目标,而不仅仅由美国单边地实施军事干涉。虽然大部分候选成员国都全力支持这一协议,但它们渴望从美国身上得到的利益远远超过它们所能作出的贡献。在就东约内容进行协商的过程中,菲律宾一方面要求将美国提出的门罗主义形式的承诺改为与北约相似的言词风格,使成员国更确信能从美国方面获得军事保护,另一方面又建议在同盟委员会投票表决时采用四分之三多数,以此逃避对亚洲大陆的军事干预20。自东约同盟成立开始,美国就成为任何所谓集体行动中最大的,甚至是唯一的赞助方。在越南战争期间,澳大利亚、新西兰和菲律宾都只作出了象征性的努力,英国、法国和巴基斯坦则对战场毫无贡献。作为除美国之外唯一一个付出较多的国家,泰国向战场投入了约占其受训陆军部队14%的兵力,却在美国的资金支持逐渐减弱时撤出战斗。埃克尔(Eckel)总结认为,当其他成员国只动嘴皮子功夫时,东约唯有依赖美国的力量,而美国也只有在为之买单的情况下才能从组织中获得一些援助21

尽管东约看上去是一个将所有成员国团结一致,在政治和外交领域共同发声的集体安全协议,但在军事领域中却绝非如此。丁曼(Dingman)批评认为,东约是在用外交来掩盖军事上的无能为力,用言语来达成无法用武力达成的目的22。东约组织在军事合作方面的不足使同盟的可信度远远低于美国和地区国家分别签署的双边防卫协议。大部分成员国已经和美国签署过双边协议是导致这个地区多边同盟在军事上欠发展的原因之一23,反之亦然,在积聚效应缺失的情况下,地区国家不得不加深对和美国达成的双边同盟的依赖。1962年,当东约组织未能成功阻止共产主义运动在老挝的发展时,深感失望的泰国便转而向美国索取一项额外的保证,即在受到共产主义攻击的情况下,美国援助泰国的责任与东约组织的协议无关24。由此可见,在地区国家之间存在实力的巨大差异时,从实用角度而言双边同盟往往是比多边同盟更自然的选择,而在此情况下成立的多边同盟也更难以形成复杂精细的军事合作关系。最终,随着美国这个东约里最大的赞助者逐步撤出印度支那地区,这个仅有政治和外交象征作用的多边同盟也就此宣告解散。

三、身份认知的差异

第三个也是最后一个阻碍亚洲多边同盟发展的因素即候选成员国间存在的身份认知差异,这种差异包括一系列产自不同历史背景的政治和文化分歧。身份认知在明确区分我族与他类的同时,也间接影响着国家间的合作,身份认知趋同的国家在合作中更倾向于将彼此置于平等的地位,也会面临较少的摩擦。因此,在跨地域的多边防卫组织中,无论是在地区国家之间还是在地区国家和域外大国之间都要存有或创造一种认同感。

在欧洲,尤其是西欧地区,各国文化上的彼此联系在战后时期出现了持续显著的增长。与其以自己的民族和国家为傲,每个人都更倾向于将自己视为欧洲人。这种集体认同的情感对“国家社会”的形成至关重要,后者帮助西欧建起了能够促进地区和平与合作的紧密的机构网25。在北约组织成立的过程中,作为域外大国的美国也同其欧洲盟友享有共同的身份认知,这一点在宗教和民主价值上尤其明显。除却这些源自历史,通常经历了较长发展时期的共同价值,英国政府还在上世纪四十年代早期提出了“北大西洋”地区的构想。英国希望通过将美国和欧洲并入同一个地理上的区域概念来保留美国在欧洲的政治和军事影响力。“北大西洋”地区的概念不仅完美地契合了美国对东海岸之外海上航线和前沿军事基地的关切,还创造了一个全新的地理社群,在此后几年中给予内部国家一种新的身份认同感26

与此相反,亚洲地区国家之间的身份认同则相对薄弱,这种身份认知上的差异阻碍了互信和平等价值的诞生,也使具备实用功能的真正的多边防卫组织难以成型。在这种情况下,地区国家往往并不愿意为集体安全作出贡献,并更多地从各国利益而非地区角度出发考虑问题。随着殖民时代的终结,亚洲国家并没有直接进入快速的区域化和制度化发展,而是普遍掀起了民族主义发展高潮。另外,过去在亚洲为人所知的地理社群,比如印度支那,则完全是方便殖民者统治的结果,而非出于当地人民自发产生的共同情感。经过百年的压迫,亚洲国家对任何出让自主决策权的可能性都极其敏感,因而对建立一个高度制度化的多边防卫组织心存犹豫。弗莱德伯格(Friedberg)认为,尽管部分现代亚洲国家共有同一个遥远的文化根源,但几个世纪的独立发展已经在当代现出巨大差异。而且在近代史中,亚洲国家还缺乏合作的经历和将本地区视作一个特别实体的传统。同样重要的是,亚洲地区同时波及大国和小国的大范围领土争端还将进一步刺激民族主义不满情绪27

在东南亚地区,尽管东约和其他多边组织一样基于公约章程和委员会运转,但其成员国很难被认为是联合统一的整体,因为它们既没有就基本问题和原则达成一致,也没有确定落实过程中的相关措施,奈恩认为这在某种程度上就是文化差异和缺乏认同感带来的结果28。面对东约的失败,埃克尔也曾发出警告,在地区内部冲突得到妥善解决之前,任何其他发展地区主义的尝试都将化为泡影,而美国最好是在亚洲国家可以协调一致地行动之后再作出回应29

除了个别在种族和民主价值方面相似度较高的国家,美国和亚洲之间也少有身份认同感。从东约的诞生开始,亚洲新独立的民族国家和前殖民国家之间清晰的身份认知差异始终隐隐困扰着这个跨地域多边同盟。尽管总部设立在东南亚腹地,东约组织只在表面上看起来属于亚洲,却在核心上以西方为导向。这一方面是因为除了菲律宾、泰国和巴基斯坦,其余五个成员国都是西方国家,另一方面,杜勒斯在这一地区建立同盟的最初动机就是和英法两国达成“联合行动”以防止法国在越南北部败退,并通过结盟巩固法国抵抗的决心30。虽然1954年年初这次倡议没能在英法间达成共识,但之后成立东约的提议仍不能掩饰以前殖民国家为主导和支配者的特点。美国连同英法两国都在协议商讨阶段直面了源自殖民历史的身份认知差异带来的阻碍。尽管大英帝国明确表达了不满,但时任菲律宾总统麦格赛赛坚持在同盟条约之外增设太平洋宪章作为联合声明,强调对地区国家独立和自主权的保障31。在成为美国总统之前尼克松曾撰文批评称,东约组织起源于西方,仅是美国承诺的制度体现和英法两国活跃时期的历史遗迹32。这既是上文提及的实力不平衡的后果,也是美国在目标和手段之间存在身份矛盾的结局。

四、结论

综上所述,冷战初期美国曾在亚太地区尝试建立多边集体防卫组织,但或早或晚都以失败告终。与欧洲合作紧密并高度制度化的多边防卫体系相反,美国最终和亚洲盟国分别签署双边防卫协议,形成了轴辐式同盟体系。这一结果主要源于地区国家之间以及地区国家和域外大国之间互动产生的三种差异。一是利益与目标的差异,一方面美国在亚洲建设多边同盟的目的以防御和威慑为主,而台湾和韩国希望从同盟中攫取美国对其战争计划的军事支持,因此后两者始终被排除在多边同盟倡议之外;另一方面美国希望太平洋公约可以将日本归入西方阵营并为其重整军备创造条件,但澳大利亚和新西兰反对与日结盟,英国则对美国在东亚独大感到不满,因此最终没能成型。二是实力差异,作为亚洲唯一一个成功签署的多边防卫组织,东约却因为成员国之间显著的实力差异而不能在地区危机中产生有效的积聚效应,而是完全依赖美国的军事和经济支援,在这种情况下,双边协议往往比多边协议更具实用性。最后是身份认知的差异,在东约组织中,尽管地区国家之间存在文化联系,却少有相互合作的经验和将地区视为整体的传统,而在地区国家和身为前殖民国家的域外大国之间更加缺少基于平等互信的认同感,因此不利于社群意识和多边主义精神的发展。

 

1 Walt, Stephen M. "TestingTheories of Alliance Formation: The Case of Southwest Asia." InternationalOrganization 42, no. 2 (1988), p. 280-81.

2 Press-Barnathan, Galia. "TheImpact of Regional Dynamics on US Policy Toward Regional Security Arrangementsin East Asia." International Relations of the Asia-Pacific 14 (2014), p.362-63.

3 Jervis, Robert. "The Impact ofthe Korean War on the Cold War." The Journal of Conflict Resolution 24,no. 4 (1980), p. 579, 583.

4 Gleason,S. Everett et al. eds., Foreign Relations of the United States, 1950, NationalSecurity Affairs; Foreign Economic Policy, Volume I. Washington: United StatesGovernment Printing Office, 1977, p. 293; and Gleason, S. Everett and John P.Glennon eds., Foreign Relations of the United States, 1950, Korea, Volume VII.Washington: United States Government Printing Office, 1976, p. 1080, 1088.

5 同3,p. 580-81.

6 Hemmer, Christopher, and Peter J.Katzenstein. "Why is There No NATO in Asia? Collective Identity,Regionalism, and the Origins of Multilateralism." InternationalOrganization 56, no. 3 (2002), p. 585-86.

7 Duffield, John. "Why is ThereNo APTO? Why is There No OSCAP?: Asia-Pacific Security Institutions inCoparative Perspective." Contemporary Security Policy 22, no. 2 (2001), p.78-79.

8 Dingman, Roger. "John FosterDulles and the Creation of the South-East Asia Treaty Organization in1954." The International History Review 11, no. 3 (1989), p. 461.

9 同3,p. 582.

10 同8,p. 460.

11 Cha, Victor D. "Powerplay:Origins of the U.S. Alliance System in Asia." International Security 34,no. 3 (2009/10), p. 169, 174.

12 Reid, John G. and John P. Glennoneds.,Foreign Relations of the United States, 1949, The Far East andAustralasia, Volume VII, Part 2. Washington: United States Government PrintingOffice, 1976, p. 1154, and 1160-9.

13 同11,p. 163.

14 Mabon, David W. "ElusiveAgreement: The Pacific Pact Proposals of 1949-1951." Pacific HistoricalReview 57, no. 2 (1988), p. 148-150, p. 166-170.

15 Nairn, Ronald C. "SEATO: ACritique." Pacific Affairs 41, no. 1 (1968), p. 17-18.

16 同2,p. 360.

17 Rosecrance, R. Defense of theRealm. New York: Columbia University Press, 1968, p. 140-41.

18 同6,p. 583-84.

19 同15,p. 17.

20 同8,p. 463-64.

21 Eckel, Paul E. "SEATO: AnAiling Alliance." World Affairs 134, no. 2 (1971), p. 106-07.

22 同8,p. 477.

23 Braibanti, Ralph. "TheSoutheast Asia Collective Defense Treaty." Pacific Affairs 30, no. 4(1957), p. 340.

24 同15,p. 16.

25 Friedberg, Aaron L. "Ripe forRivalry: Prospects for Peace in a Multipolar Asia." International Security18, no. 3 (1993/94), p. 13.

26 同6,p. 589.

27 同25,p. 18, 24.

28 同15,p. 18.

29 同21,p. 110.

30 同8,p. 459.

31 同23,p. 322.

32 Nixon, Richard M. "Asia afterVietnam." Foreign Affairs 46, no. 1 (1967),p. 115-16.

 

 

[责任编辑:蒋佩华]

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