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美国联邦预算与国防预算的发展、构成、决策

2017-04-06 知远战略与防务研究所 顾伟 李健访问次数:

2017年3月16日,特朗普政府公布了题为《美国优先:一份使美国再次伟大的预算大纲》的2018财年预算蓝皮书,这也是特朗普总统上任后向国会提交首份联邦预算的蓝本。蓝皮书主要涉及2018财年总统预算中的选择性支出部分,申请总额为11512亿美元,较2017财年国会拨款法案通过的11648亿美元,削减了1.2%。其中,增加额度最大的为国防部预算,增加了523亿美元,增幅为10%;其次为退伍军人事务部预算,增加了44亿美元,增幅为5.9%。削减额度最大的为卫生和公众服务部预算,削减了126亿美元,减幅为16.2%;其次是国际开发署预算,削减了109亿美元,减幅为28.7%;教育部预算削减了92亿美元,减幅为13.5%。1

美国总统的预算申请实际上就是一份政策宣言,蕴含着总统独特的执政风格和治理理念。然而,申请终归只是申请,美国联邦政府2018财年具体能花多少钱、如何花钱,以及征多少税、如何征税的复杂博弈才刚刚拉开序幕。其后,各种利益集团代表的政治势力或暗流涌动,或明火执仗,在美国联邦预算决策的平台上正式展开“厮杀”,其最终成果将是特朗普总统签署的“2018财年的美国联邦政府拨款法案”。该法案是美国作为一个整体政治意志的集中体现,其中蕴含的利益分配“逻辑”,对于完整、准确把握特朗普时期美国的国内外政策有着重要参考价值。其中,作为在选择性支出中占比最高的国防预算仍将是各方关注的焦点和博弈的重点,它的通过对于了解未来数年美国的军事战略趋向具有标杆意义。

一、美国联邦预算制度的发展简史

依据以总统统帅的行政部门与国会之间的关于美国联邦预算主导地位的变化,可将美国预算制度的演变过程大体划分成三个阶段:

第一阶段大体是从1789年联邦政府组建到1921年《预算与会计法案》出台,这一阶段国会在联邦预算体系中相对居于主导地位。1787年《美国宪法》规定:“美国国会有权规定和征收直接税、间接税、进出口税和出产税,有权偿付国债,有权建立合众国的国防和公共福利。”并规定“未经法律拨款,不得从国库提取任何款项”。2实际上赋予了国会控制美国财政收支,也即掌管“钱袋子”的权力。从具体实践来看,1789年3月4日,首届美国国会开幕,同年9月,国会通过法律创建了财政部,美国的预算体系正式开始运行。早期国会众议院的赋税委员会(1802年成立)和参议院的财政委员会(1816年成立)分别负责联邦政府的收入和支出立法,并通过两者的协调运作在绝大多数时间保持着美国财政的收支平衡。但在1865年南北战争后,随着众议院和参议院拨款委员会的相继成立,国会内部与收入和支出直接相关机构的数量翻番,由权力斗争引发的内耗明显增大,加之许多行政部门绕过总统直接与国会就预算问题进行沟通,致使联邦支出严重碎片化,不但难以聚焦总统的政策,并且总额还连年攀升,使得即使在和平时期美国长期保持的收支平衡状况都难以为继,特别是进入20世纪后,财政赤字逐渐成为常态。鉴于此,美国各界认为需要对行政部门的支出申请进行预先整合,并与总统的相关政策进行“对表”,以期减少财政赤字,并形成一体化的财政预算,增强美国政府的协调一致性。

第二阶段大体是从1921年到1974年《国会预算与扣押法案》出台,这一阶段行政分支在联邦预算体系中发挥主导作用。1921年,《预算与会计法案》正式出台,法案规定在财政部成立联邦预算局,后移出财政部,成为总统的专门办事机构,并在1970年更名为现在的预算与管理办公室(OMB)。联邦预算局主要职能是按照总统的意图,指导、汇总和审核各行政部门编制的预算报告,并形成总统年度预算报告交国会,而后进入国会既有的联邦收支决策程序。此外,法案还要求设立审计总署,以便对联邦支出进行有效的审计和监管,此后,该机构更名为当前的政府问责办公室(GAO)。从具体实践来看,上世纪30年代,由于罗斯福总统“新政”的推行,美国的社会保障体系日趋复杂完善,相对于各州政府和国会,总统和各行政部门的地位和作用明显上升,联邦开支也开始呈现逐年增长的局面。短短数年时间,联邦支出从1929年占国内生产总值的3%左右,一跃为增长为二战前夕的10%,3在1944年,由于战争的需要,更是达到了创纪录的44%,二战结束后,在大多数年份维持20-25%之间,近几年基本在25%左右。联邦支出的显著增长只是表面现象,背后实际上是权力向总统的集中,这势必会危及到国会控制“钱袋子”,限制行政权力的整体制度安排。究其原因,无非是因为在行政分支下设立了专门的预算编制机构,而立法分支中由于缺乏相应的制度安排,很难提出专业化的理由去质疑总统提交年度预算,导致国会对联邦预算的控制力度急剧削弱。最终矛盾在上世纪60年代集中爆发,出现了所谓的“七年预算战争”,时任总统的尼克松不仅拒绝按照国会通过的拨款法案进行开支,甚至撤消了部分国会通过的支出授权。

第三阶段主要是自1974年至今,美国的联邦预算进入了总统和国会分庭抗衡阶段,较难明确哪一方的地位更高、作用更强。以1974年《国会预算与截留控制法案》的出台为标志,国会对联邦预算的话语权明显得到了加强。法案规定在国会内设立国会预算办公室(CBO),主要职能为国会管理联邦预算提供决策支持,具体是对总统提交的年度预算进行无党派偏见的客观分析,并提交分析报告;从战略层面对美国预算问题进行更为宽泛的研究,其成果形式主要有定期就联邦支出、税收提出的立法建议报告,及对美国宏观经济形势发展的预测报告等;对国会各专门委员的支出和税收立法进行评估,并提供相关建议。法案还规定在众议院和参议院分别设立预算委员会,负责召开听证会,接受行政机关官员和社会各界关于预算问题的证词和证言,对总统的预算请求进行审议,并以此为基础负责起草国会的年度预算计划、预算决议和相关法律,最终提交参众两院进行表决。国会预算办公室和两院预算委员会的成立,意味着国会有了自己的年度预算参谋和决策机构,并可拿出国会自己的年度联邦预算报告,与总统进行“据理力争”的抗衡。

二、美国联邦政府收入与支出的构成

(一)联邦政府的收入

美国联邦政府的收入可笼统分为税收收入和非税收收入两大类,其中绝大部分为税收收入,此外,发行的债券通常是不计入联邦收入的。

非税收收入主要由商业性收入和管制性收费构成,例如联邦储蓄收益、联邦土地的使用费、交通设施的通行费、管制和司法收费等(如移民、护照、版权等)。近几年,美国整体的财政状况不断恶化,财政赤字加速增大,相应的,美国政府对非税收收入的重视程度显著提高,份额有了较大提升。

税收收入是美国联邦政府收入的主要来源,主要由个人所得税、工资税和企业所得税构成。其中个人所得税是联邦政府最大的收入来源,与企业所得税一起作为联邦预算中一般性基金的主体部分,通常用于支付国防、国债利息和大多数政府部门的运行费用。工资税又称为社会保险税,一般会指定为联邦预算中的信托基金,主要为老年人、遗属与残障保险计划和医疗保险计划提供资金。

以2017年2月美国国会预算办公室公布的2016财年美国联邦政府的收入情况为例:2016财年美国联邦政府的总收入约3.3万亿美元左右,约占2016年美国GPD总量的17.8%。其中个人所得税15460亿美元左右,约占总收入的46.8%;企业所得税3000亿美元左右,约占总收入的9.1%;工资税11150亿美元左右,约占总收入的33.8%,主要包括用于支付老年人、遗属与残障保险计划的8100亿美元和支付医疗保险计划的2470亿美元;其他收入占比约为9.3%,包括联邦储备收益约1160亿美元、消费税约950亿美元、各种收费和罚款约390亿美元、关税约350亿美元、遗产和赠与税约210亿美元等。4

图1 2016财年美国联邦政府收入状况

(二)联邦政府的支出

美国联邦政府的支出主要由强制性支出、选择性支出和债务利息三大部分构成,其中一半以上为强制性支出。

强制性支出(MandatorySpending),又称为直接支出,是指无需受制于年度拨款法案,而是依据实体性法律进行的支出,主要用于支付美国政府承担的各类社会福利和社会保障项目,如社会保险和医疗保险等。选择性支出(DiscretionarySpending)是通过每年一度的联邦预算和拨款流程而确定的那部分支出,是由年度拨款法案而非实体性法律所决定的,主要用于支付国防、政府运行、外交事务、教育、退伍军人福利等的门类项目产生的费用。虽然选择性支出总体占比远低于强制性支出,但由于其较大的灵活性和运作空间,因此反而成为总统与国会斗争的重点,同时也是美国民众关注的焦点。债务利息占比相对较小,用于支付美国联邦政府累积负债所产生的年度利息。

以2017年2月美国国会预算办公室公布的2016财年美国联邦政府的支出情况为例:2016财年美国联邦政府的总支出约3.9万亿美元左右,约占2016年美国GPD总量的20.9%。其中强制性支出24290亿美元左右,约占总支出的62.3%;选择性支出11840亿美元左右,约占总支出的30.4%,选择性支出中国防费约为5840亿美元,约占该项支出的49.3%;债务利息2410亿美元左右,约占总支出的6.3%。5

图2 2016财年美国联邦政府支出状况

 

值得注意的是,从发展趋势来看,美国联邦政府的强制性支出呈现出逐年上升的态势,其中老年人、遗属和残障保险及社会收入保障部分相对比较稳定,而医疗保险和补助部分则从占1962年联邦支出的不足1%,增加到了2016年的近29%。强制性支出部分均由实实在在的法律条文所规定,较之年度拨款法案,更改起来难度本身就比较大。加之这部分支出大多直接与民众的生活息息相关,更改的难度更是可想而知。

三、美国联邦预算的决策流程

一个完整的美国年度联邦预算编制、审议和执行周期长达31个月,如果算上执行后的审计和评估,时间则更长。表1以2017财年预算决策情况为例:

表1 2017财年预算决策状况

 

(一)总统预算请求的编制

以2017财年美国总统预算请求的编制为例。早在2015年春季,总统提交2016财年预算申请后不久,预算与管理办公室就会发布2017财年预算规划指南,并向每位行政部门的负责人发送一份信函,为各部门确定预算限额,并提供相关指导,自此美国联邦政府的年度预算决策流程正式启动。之后各行政部门的预算机构开始编制本部门的预算申请,预算与管理办公室在此期间会与各部门密切沟通,并协同工作。2015年7月,预算与管理办公室发布名为《概算的编制与提交》的A-11号公告,公告将为各部门的预算工作提供更为具体的指导,内容涉及各部门所应提交的材料总数、相关项目及其经费计算方法、预算明细表的架构和格式、MAX计算机系统的使用等。9月,各部门将向预算与管理办公室提交最初的预算草案。10月到11月,预算与管理办公室对各部门提交的预算草案进行审查,必要时可举行听证会,与各部门相关人员直接对话。11月下旬,预算与管理办公室通常会专门就预算编制向总统及其高级顾问进行简报,并将总统建议及时向各部门进行反馈。2016年1月上旬前,各部门进行预算管理数据库数据录入,准备相关纸质材料,最终完成本部门2017财年的预算申请。之后由预算与管理办公室汇总整合成为总统的年度预算申请,交总统审查并在2月第一个星期一前提交国会(刚宣示就职的总统提交预算的时限会适当放宽)。此外,财政部负责编制收入预算,预算与管理办公室负责组织编制支出预算并对收入和支出预算进行整合。在整个过程中,总统可随时施加影响,干预预算与管理办公室和各行政部门的预算编制。

(二)国会编制并通过预算决议

总统提交预算申请后,两院的预算委员会立即展开审查,并就相关问题举行听证会,听取包括预算与管理办公室主任、美联储主席、各行政部门领导等关于预算申请的解释和证词,并收集国会相关职能委员会的意见报告。此时国会预算办公室也会就总统预算申请进行审查并形成报告。以这些活动为基础,两院预算委员会分别着手编制预算决议。预算决议设定了美国今后5-10年的预算总额,包括总支出、收入,财政赤字或盈余及公共债务等,并分别为20个职能领域6确定具体的年度预算上限,这实际上相当于国会为年度预算的编制创新确定了“边界”和框架。在预算决议编制完成后,分别在参众两院各自表决通过,之后视情举行两院联合会议,对两个版本的预算决议可能的分析进行协调,彼此妥协后,原则上应于2016年4月15日前就统一版预算决议分别表决通过。预算决议虽然无需总统签批,也不具有法律效力,却可以为国会审查总统预算申请提供统一框架,并为其他预算相关委员会随后工作提供基本遵循,因此成为国会防止预算碎片化和总额失控的重要手段。

(三)国会编制并通过拨款法案

预算决议仅仅为美国的联邦预算确定了总体框架,而对各项目的具体拨款则是有赖于更为细致精确的拨款法案,在拨款法案与预算决议之间,还有一个授权法案相关联。美国会规定禁止任何未经授权的拨款行为,并且拨款额不得超过授权额。所谓年度预算授权法案是指有授权支出权力的各国会相关职能领域委员会(众议院有15个授权委员会,参议院有17个授权委员会)依据之前通过的预算决议,分别起草的各自对口联邦机构和联邦项目的预算授权立法,主要是从法律层面决定美国政府可以“干什么”,可以设立哪些具体项目。例如,美国参议院和众议院的军事委员会负责起草重点涉及国防部的年度授权立法。之后与普通立法一样,由委员会表决通过后交由两院大会表决通过,再交总统签字批准后正式生效。国会中的大部分委员会都是授权委员会,只有在他们各管辖职能领域预先立法授权的基础上,拨款委员会才能依据授权进行相应的拨款立法。

拨款立法主要是从法律层面规定先前确定每个项目可以“花多少钱”。目前,参众两院的拨款委员会分别下设12个拨款小组委员会7,原则上对应着美国政府的主要行政分支,如国防、国土安全、内政与环境等拨款小组委员会。各小组委员会分别对管辖领域的总统预算请求进行审查,如需要可举行听证会就感兴趣的问题进行听证,以此为基础,各小组委员会将起草本职能领域的拨款法案,该法案不能超过先前预算决议确定的预算上限。在小组委员会表决通过后,依次交参议院(众议院)拨款委员会全体、参议院(众议院)全体表决通过。在12个拨款法案提出后,由参众两院召集联合大会调和彼此的矛盾,消除分析后,两院分别就统一后的拨款法案进行表决通过。

(四)总统签署拨款法案,法案开始执行

国会通过的拨款法案在总统签署后才能正式生效,并在新财年得到执行。以上描述的联邦预算的决策流程都是理想化的,在实际运行中,国会两院之间,国会与总统之间衔接远没有制度设计的那么顺畅。

美国宪法规定,如果总统不批准授权或拨款法案,应在10个工作日内,附以异议书,退回提交该法案的议院重新审议。如经重新审议,该议院以2/3多数通过该法案,此后该议院应将法案与总统的异议书一并提交给另一议院,如另一议院同样以2/3多数通过,该法案则立即生效。事实上,由于党派归属不同,被总统否决后的法案在国会获得2/3多数是极为困难的,因此,总统通常仅威胁将动用否决权,就会使该法案在国会“难产”,难以表决通过并提交总统签署。这种情况往往会导致新财年已经开始,却缺乏可以依据的拨款法案,也就是联邦政府将无法进行合法开支。此时,国会往往会根据往年财政支出情况通过一个所谓的持续决议(continuingresolution,CR)进行临时性拨款,联邦政府的正常运转得以维持。如果国会内、国会与总统间连持续决议都没有达成共识,或是逾期没有通过新的持续决议,将导致所谓的“政府停摆”,政府的绝大多数项目开支必须停止,大量工作人员被迫回家8。2008年金融危机以后,这种情况已成为常态,没有一年12个拨款法案能在9月30日前顺利在两院获得通过,并由总统签字生效,每年中总有数月美国政府只能依靠持续决议维持运转。

四、美国国防预算的决策流程

美国防部的年度预算决策程序与其他行政部门的并无差别,也是嵌套联邦预算的大决策周期内进行的。只是国防预算中95%以上属于选择性支出,并占据着选择性支出一半左右的份额,因此历来是运作空间最大的,政治分肥最多的,受到重点关注。

(一)国防预算的编制

与其他部门相同,美国防部的年度预算编制工作也是在前一份预算申请提交后就启动了,基本上是在预算正式执行前的20月。不同的是,为了强化对巨额国防预算的管控,经过数十年的磨合,美国防部军形成了一套特有的流程,主要依托当前的规划、计划、预算与执行系统(PBBE)系统来实现对美国国防预算的管理。PBBE系统是美国防部的三大决策流程中的核心系统,由四个相互衔接的阶段构成,具体如图3:

图3 PBBE系统的四个阶段

 

一个完整的PBBE的运行周期大体为三年,也就是说,同一时刻至少有三个PBBE进程在持续运行。具体时间统筹关系如下:

图4 PBBE系统的运行周期示意图

具体到国防预算的编制主要涉及规划和计划与预算这两个阶段:

1、规划阶段

主要任务是依据各类战略报告,细化美军的优先任务,并进一步“解析”出对美军未来的项目发展需求,这一阶段结束的标志是每年4月国防规划计划指南(DPPG)的出台。DPPG的“输入”文件主要有三类:一是美国(军)出台的《国家安全战略》《国防战略》《四年防务审查报告》《国家军事战略》等战略文件,这些文件确立了美国武装力量建设与运用的主旨思想;二是参联会主席提交的“参联会主席项目建议”(CPR)、作战指挥官提交的“综合优先项目清单”(IPL)和国民警卫局局长提交的“能力差距评估”(CGA)等建议类文件,这些文件从武装力量“使用方”角度细化了项目需求;三是总统预算与管理办公室制定的财政指南(FG)。在对以上文件综合分析后,国防部着手编制DPPG,对美军发展预期达成的整体目标,优先任务和各项具体目标进行明确。DPPG为国防部下级机构编制年度预算确定了整体框架,是各相关部门编制项目目标备忘录(POM)和预算估算提案(BES)的整体指南。

图5国防规划计划指南(DPPG)编制过程

2、计划与预算阶段

为了保证项目发展与预算支持的一致性和平衡性,在规划阶段后,同步实施项目计划的制定与预算编制工作。具体到计划活动,有两个关键时间节点,一是要求各军种、国防部业务局和特种作战司令部等在每年的7月底前向国防部提交涉及两年后未来五个财年(FYDP,如2016年7月底前提交2018-2023财年)的项目目标备忘录(POM);二是国防部对于项目目标备忘录(POM)的审查应在11月前完成。对于预算活动而言,主要任务是为项目目标备忘录(POM)的第一年编制预算,如2016年4月开始为2018财年的计划项目编制预算,预算活动的终止时间为翌年一月的上旬,即总统提交预算截止日的前一个月。

 

图6 项目规划的制定与预算编制流程

(二)国防预算的立法

国防预算与其他部门预算在国会通过流程的并无差异,同样为每年的2月到9月底之间。具体而言,在两院预算决议编制阶段,参议院军事委员会(SASC)和众议院军事委员会(HASC)分别会对总统提交的国防预算进行审议,并在总统预算提交六周内将评估意见提交各自的预算委员会。预算决议通过后,两院军事委员会随即展开国防授权立法,两院拨款委员会下设的国防小组委员会则正式启动拨款立法,之后按法律安排依次表决通过,并在两院协调一致后再次表决通过,最后提交总统签署。

五、结语

(一)美国总统在如何花钱问题上并不能一手遮天

联邦政府预算的决策过程中充满着制衡。首先,行政部门间的相互制衡。在总统预算的编制阶段,虽然总统有着最终的决策权,但在行政部门之间,及行政部门下属部门之间充满着斗争。例如在国防部内部就长期存在着国防部主导预算,还是各军种主导预算的博弈,各军种之间关于预算优先地位的争夺更是始终存在。如美海军,包括陆战队更倾向于拥有各类完备的作战平台及相关要素,以满足其相对独立的作战需求。而美国空军本身就脱胎于陆军,则更愿意与陆军相互“抱团”,共享彼此的作战能力,并倾向联合陆军对海军的各种“不合理诉求”加以限制。

其次,以总统为代表的行政部门与国会之间的相互制衡。在国会对总统预算审议期间,总统和各行政部门将与国会保持密切互动,尽可能消除彼此间的分歧。然而,在大多数情况下,由于党派归属、执政理念和利益诉求等的差异,很难形成一致意见,因此,最终法案的通过并签署,往往更多是相互妥协的结果。

再次,国会内部的相互制衡。国会众议院和参议院之间,一院内部的预算委员会、授权委员会、拨款委员会之间都需要密切协调。例如,通常认为拨款委员会真正掌控着国会的预算权力,特别是对选择性支出更为直接的决策权,但实际上,依然受到预算委员会整体预算框架,及授权委员会是否“立项”的限制。并且,每个国会议员通常都会代表特定选区,包括相关财阀的利益,都会为实现竞选连任提出相应的“政治分肥”,并申请设立特定的“猪肉桶”项目9,这些因素都会以相应的形式表现在最终的拨款法案之中。

可见,即使位高权重,特朗普总统也终究只是美国国内政治棋局中的一粒棋子,并同时受到国际大棋局的制约。棋盘上的规则早已制定,各棋子千丝万缕的联系业已形成,想另起炉灶是不现实的,即便是想移动一下位置也必须付出艰辛的努力。

(二)美国国内以预算之争为代表的权力之争将日趋激烈

预算之争取决于国家权力的配置。三权分立,权力制衡是美国宪法确立的政治原则。美国宪法规定将立法权赋予国会,将行政权赋予美利坚合众国总统,将司法权赋予最高法院及国会规定设置的下级法院。总统要推行其执政理念,首先要进行项目计划,并为项目编制相应的预算。然而,如果预算不能获得国会的支持,就意味着总统的执政理念无法得到落实。

事实上,在历史上的绝大部分时间,即从美国独立到20世纪初,以对预算权的法律上和实质上的掌控为标志,一直是国会在美国政治活动中居于主导地位,把握着国内利益分配的主导权,此时的总统更倾向于是一个国会政策的执行者,而非一个国家政策的决策者。第一次世界大战后,随着相对实力和国际形势的变化,美国引领国际事务和对外扩张的意愿更趋明显,此时美国政府的对外职能显著增强,在此背景下,出于政策推进的需要,总统掌控预算权的意愿也显著增强,在博弈之中,总统的角色逐渐从执行者转变为决策者,国家权力开始向总统集中,于是出现了所谓的“帝王式总统”10的概念。

上世纪70年代后,经过了福特、卡特两任总统的短暂蛰伏后,尽管国会层层设防,甚至是层层阻挠,但对里根、老布什、克林顿和小布什四任总统的预算通过并没有构成实质性的威胁。究其原因,这一时期,特别是在冷战和海湾战争后,作为一个整体,美国对其实力的自信心空前高涨,国内政治生态整体倾向于美国应该承担更多的国际责任,并愿意为世界做的更多,因此,美国总统和国会的契合度较高,并没有实质性的分歧。

但进入小布什总统执政后期,由于国际金融危机的重挫、两场战争的巨大消耗、失业率的不断上升、财政赤字的连年走高等问题持续发酵,美国民众,特别是中下层民众对美国式民主政治的不信任感快速提升,社会的撕裂度上升,美国的整体性变差。反映在美国国家权力的配置上,无论是总统,还是国会都很难说是谁真正掌握了美国的权力,表现在具体政策的推行方面都是举步维艰。例如,奥巴马上任后不到两年,就成为了所谓的“跛脚鸭”,无论其在国内推行的金融改革、税收改革、医疗改革、住房改革、就业改革等政策,还是在国外的中东政策、TPP等都很难得到有效落实。相对于奥巴马而言,特朗普面临的情况可能会更糟,所谓“脱颖而出”,本身就隐含了与美国现有政治格局的“不搭调”,加之国内外日益发展的政治多极化、文化多样化和利益诉求多元化等趋势,可以预见,特朗普上任后美国总统与国会的权力之争将更为复杂和激烈。

(三)增加国防预算已经成为美国各种政治力量的共识

从制度设计来看,美国联邦政府的最初职能是建立共同防务、保障自由及各州相互间的和共同的福利,抵御任何形式的武装侵略或攻击等11,而当前属于社会保障和福利的支出大都已经被法律“固化”了,弹性相对有限。因此,尽管近年类似“医保改革法案”等社会保障方面的立法争议也比较激烈,但满足绝大多数美国民众利益诉求的主基调不会改变,并且这些支出毕竟是美国的内政,不会直接对外产生影响。

特朗普总统上任后相继抛出了一系列执政理念,总的目标指向是重塑美国的领袖地位,让美国再次强大、再次富有、再次骄傲、再次安全、再次伟大,开启所谓美国伟大的新篇章12。具体施政理念包括:提出要重振美国的制造业,大幅增加就业机会;实施税务改革,大幅削减国内税收;提高美国关税,追求国际公平贸易;加强出入境和移民监管,增进国内安全;加强国内基础设施建设,进行“国家重建”;废除奥巴马医保法案,寻求新的替代方案;增加国防预算,重建美国的军队;要求盟友承担更多义务,塑造新的伙伴关系;加大对ISIS组织的打击力度,深化与以色列的合作关系;强硬应对朝核、伊核问题,希望有新的突破等。

然而,将执政理念变为现实还有相当长的路要走。首先,由于错综复杂的利益格局限制,国内政策的实质性调整将面临相当大的阻力。其次,类似朝核、伊核、ISIS等问题的解决,均是牵一发而动全身,需要多方协调一致、共同发力才会曙光初现。最后,渲染外部威胁,增加国防预算,提升美国的军事实力,反而是特朗普政府愿意做、容易做和可以做到的。

从2017年3月盖洛普公司发布的一份民调结果来看,37%受访的美国人认为美国的国防开支不足,与之相反的是31%;45%的人认为美军不够强大,11%的人认为美军已足够强大13。参议院军事委员会主席约翰·麦凯恩和众议院军事委员会主席马克·索恩伯里均认为540亿美元的增幅仍不能满足需求,正寻求进一步增加国防预算。可见,增加国防预算,并不是特朗普总统本人的一厢情愿,在美国国内不但有着较好的民众基础,还有着国会的鼎力支持。可以预见,尽管将面临财政赤字持续增加的压力,近几年美国国防预算的增加已成定局。

 

1 [US]Office of Management and Budget,《AmericaFirst:ABudget Blueprint to Make America Great Again》

https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/budget/fy2018/2018_blueprint.pdf

2 [US]《CONSTITUTIONOF THE UNITED STATES OF AMERICA—1787》,http://uscode.house.gov/static/constitution.pdf

3 [美]艾伦·希克,苟艳楠译,《联邦预算——政治、政策、过程》,中国财政经济出版社,第13页。

4 [US]CongressionalBudget Office,《TheFEDERAL BUDGET IN2016》,https://www.cbo.gov/sites/default/files/115th-congress-2017-2018/graphic/52408-budgetoverall.pdf

5 [US]CongressionalBudget Office,《TheFEDERAL BUDGET IN2016》,https://www.cbo.gov/sites/default/files/115th-congress-2017-2018/graphic/52409-budgetmandatory.pdf

https://www.cbo.gov/sites/default/files/115th-congress-2017-2018/graphic/52410-budgetdiscretionary.pdf

6 国防、国际事务、能源、农业、健康、医疗、净利息、退伍军人福利等。

7 参众两院的拨款委员会各下设12个相对应的拨款小组委员会,具体可参见www.senate.gov和www.house.gov。

8 此时,所谓的要害部门,如国防、国家安全、公共卫生等相关部门的人员依然被法律要求正常上班。

9 “猪肉桶”最早是指南方农场主家中为奴隶腌制猪肉的木桶,喻指人人都有一块肉吃。之后,美国政界将国会议员在拨款法案中为所代表选区设置的特别项目称为“猪肉桶”,其中,基础设施建设项目被称为“绿色猪肉”,资助院校和研究机构的项目被称为“学术猪肉”,军事项目被称为“国防猪肉”,而历来“国防猪肉”都是“猪肉桶”项目的大头。

10 美国哲学家和政治学家迈克尔·诺瓦克曾指出:当代美国总统的权力之大,是凯撒、拿破仑都为之大吃一惊。转引自赵可金《把握未来:美国总统战争形态研究》北京大学出版社,2013年版,385页。

11 [US]《ARTICLESOF CONFEDERATION—1777》,http://uscode.house.gov/static/confederation.pdf

12 主要依据特朗普总统就职演说和首次发表的国情咨文整理,参见:

https://www.whitehouse.gov/joint-address;

https://www.whitehouse.gov/inaugural-address。

13 观察者网,《盖洛普民调:45%美国人认为美军还不够强大 37%认为军费不够》,

http://www.guancha.cn/military-affairs/2017_03_12_398388.shtml

[责任编辑:蒋佩华]

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