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美国军政等级制度介绍与分析

2017-03-10 青岛科技大学/郭慧志 知远战略与防务研究所/李 健访问次数:

一、前言

美国《独立宣言》有言,“人人生而平等,造物主赋予他们若干不可让渡的权利,这些权利包括生命权、自由权和追求幸福的权力”。民主制度所追求的就是人人平等,但行政制度则决定了上级和下属的关系,可以说人与人之间,由权利而得以平等,却因权力而造成不平等;作为社会一份子的人,虽没有贵贱之别,却有高下之分。

就行政等级制本身而言,自有人类社会以来,始终存在于整个历史发展进程中,而且在未来可预见的时段内,也不会消亡。行政等级制是治国所必须的,也是无政府主义者一直想废除的。西方民主国家经过100多年的工业化发展,政府日渐庞大,等级制度更为森严。本文就美国军政等级和薪金制度作简要分析,引为借鉴。

二、等级与薪金

中华人民共和国成立后,1956年6月国务院颁发了《关于工资改革的决定》,将行政级别划分为30个等级制,并与工资等级挂钩。改革开放后,1993年8月国务院颁发了《国家公务员暂行条例》,将公务员等级划分为15级,同时取消了与工资挂钩。2005年4月公布的《中华人民共和国公务员法》第16条,划分出领导职务和非领导职务两个层次,其中领导职务层次按国家、部、厅局、县处、科乡等共划分为10级,也未做出与工资挂钩的相关规定,而是由各地区根据本地经济情况具体操作。由此可见国内等级划分有粗放发展的趋势。

美国政府部门特别是联邦部门,其官僚体系与其他国家一样,也有职务等级的划分,在美国,这项工作是由联邦政府人事管理办公室(Office of Personnel Management,OPM)进行的1。人事管理办公室是根据1978年国会通过的公务员改革法案(Civil Service Reform Act of 1978)而建立起来的2。人事管理办公室负责对政府部门进行等级划分,调整与等级制度相应的工资制度(Federal Civilian Pay Systems)并按时公布相关信息,提供咨询和接受监督,2006年,人事管理办公室的雇员总数为4189人3,是一个相当庞大的人事机构,但仅负责政府平民雇员管理,军人则由美国国防部人事与战备副部长统辖管理。

美国联邦政府部门等级划分相对复杂,不同的部门采用不同等级的现象,如联邦邮政部门、负责外交事务的国务院,联邦航空管理局、国防部等都有自己的一套划分方法,特别是军队,有自身的等级制度,而且这种制度在世界范围内通行。

但总体来说,美国联邦政府存在着高等级统一,低等级各异的现象。与国内相异的是,其人事管理越来越细化。另一个值得注意的问题是,在美国,政府雇员的等级和工资是直接挂钩的。以下我们进行详细探讨。

三、美国联邦行政等级划分

美国政府通用的等级划分采用了三等岗位制,即一等首长级(Executive Schedule,直译为行政进阶,缩写为ES)、二等高级行政级(SeniorExecutive Service/Senior Level,直译为高级行政人员/高阶,缩写为SES/SL)、三等普通级(General Schedule,直译为普通进阶,缩写为GS)。其中一等和二等属于高级领导职位。此外,联邦政府也有工人岗位(Blue-Collar),通常是搬运、安装工人和工匠等需要体力的工作,采用联邦工资系统(Federal Wage System,缩写为FWS)支付薪酬。据2004年人事管理办公室(OPM)调查,在美国政府联邦雇员中,71%属于普通等级,29%属于高级或蓝领级(WG)4。因此普通等级的人员占据了联邦雇员的大多数。

(一)普通等级(GS)

GS的历史可以追溯到1923年颁布的分类法案(TheClassification Act of 1923),1949年对其进行了修订,由《美国法典》第5编,5331-5338(5 U.S.C. §§ 5331–5338)条款作出规定,1949分类法案修订案主要保障了男女不同性别的同工同酬。

由于1994年之前,GS级同档雇员薪金相同,没有考虑地区的差异,因此,在美国一些发达地区,与私营企业相比,政府在人才方面的竞争力较差。1994年的联邦雇员薪资比较法(TheFederal Employees Pay Comparability Act of 1990)对联邦雇员工资进行地区间差别调整,实际上,联邦政府一直在努力提高自身的竞争力,但与地方上私营企业的工资差距始终存在5。

政府雇员普通等级共分为15级(grade),每一级又分为10档(step),其中,GS-1等级最低,GS-15等级最高。

 

资料来源:http://www.opm.gov/oca/10tables/txt/gstbls.txt

由表可见,工资最低的1级1档为17803美元,最高级最高档工资将近13万美元。两者相差了7.27倍。另一方面,GS级别高并不意味着工资高,级别高但档次低,薪金也相对低。如9级10档的工资就比11级3档还高,而档次通常和服务年限有关,这和国内相关规定是类似的。

GS早先还有较高级别的GS-16,GS-17和GS-18级,在1978年的公务员改革法案中被废止。取而代之的是高级行政等级(SES)设置。

(二)高级行政等级(SES/SL)

高级行政等级划分为高级行政人员(SES)和高阶(SL)两部分,此外还有专为外交人员设定的高级外交人员等级(Senior Foreign Service ,缩写为SFS)。

与中国类似,高级行政人员(SES)是为现职领导设置的,而高阶(SL)则是非领导岗位上重要政府雇员的等级划分方法,以下分类介绍。

1、SES级

根据1978年的公务员改革法案,SES作为第三个岗位机制建立起来,既不同于竞争性的GS岗,也不同于例外性的ES岗位,SES取代了过去超过60个分散的行政人员职位,涵盖了数千个岗位。把过去各种分散的规定和经验集合起来,融入一个统一和清晰的人事系统中,为联邦机构提供较大的权威性和灵活性7。

SES包括了管理、监督和政策等方面的岗位,但不包括:

·总统任命参议院确认的职位

·立法和司法体系的职位

·联邦政府中执法和情报机构的职位

·管理方面的专业法律人士,独立的政府管辖公司(如田纳西流域管理局)以及若干金融管理机构也不在其中。

SES有两种类型岗位8:

·职业保留岗位(Career Reserved positions),为了保证公正性,这些岗位只能给职业(专业)被任命者。

·通用岗位(General positions),不受相关法律限制,通常授予党派相关人士。

以上两种岗位都必须经过机构选优(agency merit staffing process)和由OPM主导的资格评估委员会(Qualifications Review Board)的认可。一般来说,通用岗位不超过整个机构SES岗位的25%,而在整个政府中,非职业被任命者只占整个SES岗位的10%9。SES岗位的一个任期为3年,紧急任命的SES岗位任期一般为18个月。

美国国防部体系中SES包含了Tier3(高)Tier2(中)Tier1(低)三档。相当于准将到少将的级别。

2、SL/ST级

1990年设立了高阶等级(SL)。这是为非领导岗位(non-executive positions)的高级专家雇员设置的。但也有极个别的专业性领导岗位采用了SL设置,如美国进出口银行、联邦选举委员会等10。另一方面,SL岗不涉及到基础研发,因此,也不属于联邦政府的科学或专家岗位系统(the Scientific or Professional system,ST),但两者的薪资一致。ST岗位一般是为科研专家设定的,如国防部科学委员会相关人员以及陆军首席科学家等。SL岗位通常为特别助理、高级律师、政策顾问等,而且也没有在较低等级岗位服务一定年限的时间要求11。

3、SES/SL级别薪资

2008年的高级专家绩效法案(Senior Professional Performance Act of2008),对SL岗位的政府雇员建立了一套绩效工资制度,采用基本工资加绩效奖励的形式发放,这就是所谓的因人设岗(Rank-in-Person)的具体应用。

SES岗位也采用了绩效工资制度,以下为2010年SES等级的工资设定

 

资料来源:http://www.opm.gov/oca/10tables/pdf/es.pdf

SL岗位工资与SES相同12,最低工资相当于GS-15的7档。此外SES/SL还享有总统职级奖金(Presidential Rank Awards program),但工资和奖金总额不超过副总统的工资(2010年为$230,700)。

(三)首长等级(ES)

《美国法典》第5编,5311-5318(5 U.S.C. §§ 5311–5318)条款对首长级(ES)进行了规定13。它指的是美国政府行政部门的主要官员,如内阁成员,各部门首长和主要负责人,美国总统对这些官员进行任命,但多数官员需要得到参议院的确认。ES级共划分为五个档次,ES-I为最高级,ES-V为最低级,例如内阁各部门首长为I级,常务副部长为II级,助理部长为III级等等。国会对这些等级的官员进行了详细的分类,并将各部门职位以目录形式罗列出来14,国会也同时授权总统可以任命分类目录外的第4到第5档官员,但总数能不超过34人15。

ES的薪资标准采用以100美元为基础的调整模式,2011年的薪酬被冻结,与2010年相同,具体数据如下:

资料来源:http://www.opm.gov/oca/11tables/pdf/ex.pdf

ES等级包含了行政部门所有类别的岗位,外交(国务卿、大使级)、情报和联邦执法官员均在其中,例如中央情报局局长和陆军部长属于II级,联邦调查局局长属于III级,统计局局长属于IV级,旅游局局长属于V级。我们以国防部长为例,美国国防部长盖茨属于ES-I级,工资为19.97万美元/年,年薪约合人民币130万元。

(四)高级外交等级(SFS)

为美国国务院设计的高级外交等级(Senior Foreign Service,缩写为SFS),是根据1980年外交人员法案(The Foreign Service Act of1980)和美国总统令Executive Order 12293而建立起来的。目的是为了建立与军队将军等级相当的级别,SFS共分为4级,与ES相当,实际上SFS最高等级(相当于上将级)仍然采用ES的划分模式。

资料来源:http://en.wikipedia.org/wiki/Senior_Foreign_Service

与SES一样,SFS的特点也是因人设岗而不是因职设岗(rank in person, not rank in position),这也是美国文官团改革以来不断推向国际的一个新理念16。

(五)高级情报等级(SIS)

这是为美国情报机构设计的,高级情报等级(Senior Intelligence Service,缩写为SIS)虽然美国情报界有17个下属机构,但国防部下辖军种有其自身的文职和军人衔职等级,联邦调查局情报和国家安全部门以及中央情报局采用SIS,实际上SIS的名称非常复杂,还包括了Senior National Intelligence Service(SNIS)、国防部的 Intelligence Senior Executive Service(DISES) 以及Intelligence Senior Level (DISL)雇员,在联邦调查局还有相应的Senior Analytic Service (SAS)17,SIS作为一个高级等级制度,同样也是受相关政策支持和限定的,美国情报界第656号指示《情报界高级文职官员绩效管理系统要求》对其绩效作出相应规定18,重点是以下几个方面:

·Collaboration and Integration合作与整合能力

·Enterprise Focus事业为焦点

·Values-Centered Leadership价值为核心的领导力

·Domain Knowledge领域专业知识

·Executive Leadership 执行领导力

·Management Tradecraft管理方面的娴熟技能(不仅仅是情报能力)

根据2008年公开的2003年中央情报局修订版规定AR20-22 SENIORINTELLIGENCE SERVICE19,SIS分为6个等级,SIS-1级最低,SIS-6级最高,美国中央情报局驻外某站站长和常务副站长通常为SIS-6级。SIS的提职,通常要由高级人员审核委员会(SENIOR PERSONNEL REVIEW BOARD)进行审查并进行必要的测谎。

(六)NSPS体系

NSPS全称国家安全人事系统(National Security Personnel System),是布什政府时期进行国防部人事薪资制度改革的产物,该制度自2006年开始实施,但奥巴马执政后,于2009年10月签署法案P.L.111-84废除此系统,也标志着国防部薪金绩效制度改革的无果而终。

NSPS系统原打算采用绩效薪资系统对国防部官僚人事制度进行改革,在基本薪资的基础上实施绩效工资,在雇员中间分杰出、优、良、中、差五档,后两档只拿基本工资,该系统遭到了工会的坚决反对,最终国会在权衡利弊后终于提出议案放弃,71万7千名国防部雇员的30%实施了该薪资体系,但最终将转回GS系统20。

NSPS系统将雇员分为4种,每种三档,薪资标准如图21:

 

虽然NSPS系统被取消,但国防部雇员分类体系即YA/YB/YC依然有效,特别是针对不同档次人员的系统培训,有相应的要求。

四、美国军队等级和薪酬

美国军队通常分三个职业方向,士官(Non-Commissioned Officers)、军官(Commissioned Officers)和准尉(WarrantOfficers),士官对士兵进行等级划分,准尉是为专业军人设定的职级,军官则是军队的领导阶层。我们重点探讨美军军官制度。

军官职级为O-1到O-10共10个级别,O-1到O-3为初级,O-4到O-6为中级,O-7以上为高级,与政府文职SES级和ES级相当。军官薪酬参见下表,行标为服役年限。

 

资料来源:http://www.dfas.mil/militarypay/militarypaytables/2011MilitaryPayTable1-4.pdf

作为上将(O-10级)的各军种参谋长和统一作战司令部司令的月薪为$20,263.50,年薪可达24.3万美元,这样就高于国防部长的年薪,但这是不允许的,因此军人的最高年薪被限定为ES-II级,即与国防部副部长相当,实际月薪为$14,975。

事实上,由于军队晋升规定,到期限未升职的军人通常只能退役,因此服役满24年以上的尉官仅存在于工资表中,而且服役期不到20年的中将或上将也是不存在的。

美军士官从E2到E8共分为七个等级,准尉从W1到W5共分为五个等级。准尉级别较同级的军官低,如W4的工资介于O3到O4之间。美军士官工资较军官低,最高级士官E9的工资低于相同服役年限的最低级军官。美军士兵的基本工资虽低,但有各种各样的作战补贴、家庭补贴、作战技能补贴,而且服役一定年限后退役可享受教育补贴,其待遇仍然处于世界一流水准。

五、军政等级制度比对

美国军政两种等级制度之间是具有一定可比性的。军阶和SES/GS等级的具体比照如下

资料来源:http://www.dtic.mil/whs/directives/corres/pdf/100001p.pdf

这是美国国防部1974年的一份基本职级对照表(1991年修订),目的是为1949年版的日内瓦公约被俘人员建立相应的等级待遇。这份表适用于GS系列。

美军将官的行政级别,由于SES和ES的变化,需特殊考虑。美国国防部对此已做详细规定。即美国国防部定期出版的优先顺序(Order of Procedence),它是礼宾司(Protocol)的重要工作之一。

根据国防部长办公室向美国国会提交的国防部职位改组报告中是这样定义优先顺序的:它是一个国防部官员和职位彼此相对照职级的顺序列表。优先顺序不一定表征职能上的重要性,这份列表是用来确定进行正式访问活动的优先权;政府宿舍分配、座位安排和公务搭乘政府飞机等类似的规定,国防部优先顺序和13533号行政命令不同,不能混为一谈22。

根据2010年2月最新版国防部优先顺序23,国防部内部共分为CODE2—CODE6共5档,其中

·CODE2主要包括国防部长、军种部长、参联会议主席、国防部次长、参联会议副主席、军种参谋长、地区作战司令部司令和驻伊拉克美军司令;

·CODE3 主要包括军种副部长、首席帮办副部长、助理部长、军种副参谋长、上将、部长助理和国防部几个重要部门的头头;

·CODE4 主要包括国防部帮办副部长、国防部各直属局局长、帮办助理部长、军种部长助理、军种帮办副部长、中将、副助理部长、国防委员会成员,以及国防部其他相关部门领导;

·CODE5 主要包括助理帮办副部长,少将,以及其他SES Tier2级成员。

·CODE6 主要包括准将,其他SES Tier1级成员,SL和ST级专业人士、国防情报高级人员(Defense Intelligence Senior Level)等;

美国的军、民关系混合时优先顺序相当复杂,而且标准不一,但大体上是按照国会规定的ES级和国防部优先顺序进行混编。我们举例说明:美国总统奥巴马当时曾任命驻伊拉克美军司令彼得雷乌斯将军为中央情报局局长24,彼得雷乌斯早先任任美军中央司令部司令。由于美军驻阿富汗最高指挥官麦克里斯特尔言行不当,被美国总统奥巴马解职,由彼得雷乌斯接替,实际上在优先顺序上是降了一格。之后人们谣传彼得雷乌斯将接替马伦出任参联会议主席,但后来被提名出任中央情报局局长,在优先顺序上升格若干,因为中央情报局局长排在军种部长之前,而军种部长之后才是参联主席25。

1938年马歇尔在任陆军副参谋长时,工作异常繁忙,但还得参加社交,他的夫人凯瑟琳在一封信中谈到:“在其他任何社交聚会或正式场合,你都得等礼宾单上排在头里的人先走,这是社交礼节中最烦人也是最累人的一条……在华盛顿没有比一个准将地位更低的了……所有的参议员众议员和他们的夫人都排在军队前面,……我丈夫是个资浅的准将。所以在这些场合很容易找到马歇尔夫妇的位置”26。

在杜鲁门撤换国防部长约翰逊时,遭到了国会的围攻,他想到了德高望重的马歇尔,邀请马歇尔重新出山,而当时的国务卿艾奇逊是马歇尔一手提拔起来的。艾奇逊对此写道:“没有比这次换马更使我称心如意的。只有一点让人为难,尽管我每次都提出抗议,将军总是小心翼翼,严守礼仪,把我当首席阁员对待。他从不抢我之前进出房门,……每次开会,他总坚持让我先发言。让这位令人尊敬的、爱戴的老上司这样对待自己,真叫人如坐针毡。”27

因为国防部长在优先顺序上是排在国务卿之后的,才有了上述的社交现象的存在,这也许是古代宫廷礼仪的延续。

六、结语

管理国家需要精英。即便是精英,也需要等级制度,古今中外,概莫如此。在今天,行政等级制度是管理上的一个重要手段,这和人人平等原则并不违背。行政制度的优劣直接决定一个国家的强大与否,美国的等级制度非常严格繁琐,从军队部门的基层执行军官到国防部长,一共有37个层次等级28。而等级越多,机构越复杂,层次之间的责任越模糊,这就需要不断进行组织变革,需要外部力量的监督和介入。人事制度是国家和军队体制的重要组成部分,美国和美军的情况有很重要的比较借鉴价值。

 

【1】http://www.opm.gov/

【2】前身是文职人员委员会

【3】http://en.wikipedia.org/wiki/United_States_Office_of_Personnel_Management

【4】http://www.opm.gov/feddata/html/wypc/2004/2004wypc.pdf

【5】http://www.opm.gov/oca/payagent/2005/2005PayAgentReport.pdf

【6】注:此表仅为GS基本工资,不含有地区补贴。

【7】http://www.opm.gov/ses/about_ses/history.asp

【8】http://www.opm.gov/ses/about_ses/overview.asp

【9】Noncarrerappointee往往是党派选举成功后对有功者的分封。

【10】http://www.opm.gov/ses/recruitment/slpositions.asp

【11】这一点和国内类似,如担任副处级3年以上才能升任正处。

【12】http://www.opm.gov/oca/10tables/pdf/SLST.pdf

【13】http://www.law.cornell.edu/uscode/5/5311.html

【14】http://www.law.cornell.edu/uscode/5/usc_sec_05_00005312----000-.html

【15】http://www.law.cornell.edu/uscode/5/5317.html

【16】彭錦鵬:OECD國家高級文官團之經驗,高級文官培訓制度國際學術研討會论文集,2009,台北,P51

【17】AlfredCumming: RL33033 Intelligence Reform Implementation at the FederalBureau of Investigation: Issues and Options for Congress,CRSreport,2005,P45

【18】http://www.dni.gov/electronic_reading_room/ICD_656.pdf

【19】http://www.jamesmadisonproject.org/files/AR%2020-22%20Senior%20Intelligence%20Service.pdf

【20】WendyR. Ginsberg:Pay-for-Performance: Lessons from the National SecurityPersonnel System[R],CRS Report,RL34673,2009,P2

【21】http://www.cpms.osd.mil/nsps/docs.22may08/finalclassificationarchitecturefact.pdf.

【22】OSD:RevisedOrganizational Structure for the Office of the Secretary of Defense[R],Office ofthe Secretary of Defense,2010,P28

【23】www.defense.gov/pubs/pdfs/DoD_Order_of_Precedence.pdf

【24】http://news.163.com/11/0430/07/72SCQHPA00014AED.html

【25】http://jmarprotocol.com/helpfiles/Consolidated%20Precedence%20List_Mar10.pdf

【26】伦纳德.莫斯利:马歇尔[M],北京:解放军出版社,1987,P126

【27】Ibid,P467

【28】人事匹配:美军人事制度改革[M],北京:解放军出版社,2009,P259

[责任编辑:蒋佩华]

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