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特朗普政府时期美台军事合作展望

2017-02-13 知远战略与防务研究所 反恐与海外安全国际研究中心研究员 汪川访问次数:

本文首发于新华社瞭望智库平台。

2016年12月2日,美国候任总统唐纳德·特朗普与台湾当局领导人蔡英文直接通电话,这打破了中美关系正常化以来长达40年来的美国外交惯例。2016年12月11日,特朗普声称美国在台湾问题上没有必要坚持“一个中国”的立场。2017年1月,特朗普表示,包括“一中政策”在内的所有事项都在谈判之列。这不由得让人担忧特朗普正式就任后,新政府会否一以贯之地坚持一个中国政策、遵守中美三个联合公报原则,并且会否在美台军事合作上有更加大胆的行为。

一、美台军事合作升级是新政府带来的变数,还是美国政界近年的共识?

虽然有学者认为特朗普不按套路出牌,其具体政策存在不确定性,但基于国际政治的现实,其不太可能触碰“一中政策”的底线,否则就会出现中美关系大幅倒退,两败俱伤的场景。正如著名国际关系学者沈丁立在《纽约时报》上发出信号,称特朗普接听电话“不是一个问题,因为他还没有执政。但如果此类联系在特朗普就职后还继续发生……中国就应该与美国中止外交关系。沈丁立表示‘我将关闭华盛顿的大使馆、撤出我们的外交官’,‘我非常愿意中止这一关系’。我不知道到时候美国怎么期待中国在伊朗、朝鲜和气候变化问题上与美国合作。美国将打算让台湾与其合作吗?”

然而需要注意的是,除了特朗普的“诈牌”之外,美台关系突破乃至军事合作的升级出现了一个更重要的信号。从2016年末通过的美国《2017财年国防授权法案》可以看出,具有相当政策稳定性的美国奥巴马政府和国会都呈现出明确提升美台军事关系的意图。该法案提出支持美国国防部推动美台高层军事交流以改善美台军事关系。所谓美台的“高层”军事交流,将包括美国现役军事将领和助理国防部长以上文职官员。交流形式涉及双方文职官员和军事人员之间相互参加军事活动、军事演习、军事事务和军事观察,具体包括威胁分析,军事条令制定,兵力规划,后勤支持,情报收集和分析,作战行动的战术、技术和流程,以及人道主义援助和灾难救援。除了纯军事领域,还涉及民事—军事事务,包括立法事务关系。

此外,还有一些未列入正式法案的条款值得高度关注。在将与台湾事务列入《2017财年国防授权法案》时,众议院曾经对参议院的方案进行了修正,希望国防部长和国务卿在2017年联合向国会提交相关报告,阐述美国过去、现在和将来根据“与台湾关系法”采取的军购措施,以增进台湾防御能力。

相关议员还认为,美国应该与台湾实施定期的防务装备与勤务转让,促进台湾的新型和非对称作战能力,包括水下作战能力和防空能力、后者涉及到增加战斗机和防空系统的数量,以及允许台湾参加美国组织的双边训练活动,从而增加台湾可信的威慑能力。同时众议院的修正案还提出要授予台军在环太平洋军事演习中的观察员地位。相关议员认为国防部长有权邀请台军参加该演习。①

从法案已经通过和曾经讨论但未通过的内容来看,美台军事合作升级的内容极为丰富,而且十分具有针对性,除了没有涉及具体的军购合同之外,的确可以把美台军事关系形容为除了双边实兵演习之外的一切。然而,从美国角度而言,仍然属于“维持现状”的范畴。

二、美国对台政策主要受四种学术流派的影响,“维持现状”仍是主流。

以研究台海问题著称的美国2049研究所的报告指出,美国的对台政策主要受四种学术流派的影响,分别是对中和解学派(Accommodation School)、关系正常化 (Normalization School) 学派、维持现状 (Status Quo) 学派、“一中两府”学派。

对中和解学派 (Accommodation School) 积极主张,美国应调整政策,与北京在台海主权上的主张保持一致。这一观念认为中国作为大国崛起势不可挡;美国的国家利益要求与中国保持合作关系;台湾对美国和国际社会几乎没有太大价值;因此,美国应当撤回对台湾安全的支持。

关系正常化 (Normalization School) 学派主张美国应完全摒弃一个中国的政策,并呼吁在外交上正式承认台湾。其成员主要可以分为两部分人。一部分人认为,应当对美国信守的“一个中国”政策进行彻底的再评估,并承认台湾是一个独立的主权国家。另一个部分将台湾看作与中国更广泛军事竞争的工具,并呼吁明确表示对台湾防御的军事承诺。这一主张的支持者强调台湾在美国亚洲战略中的潜在作用。通过与台湾关系的正常化,美国的“第一岛链”战略将得到巩固,并增强美国对亚太地区的防御与安全承诺。

维持现状 (Status Quo) 学派认为美国对台政策应着眼维持台海现状,该观点自1979 年来一直在美国对台政策的制定中占据主流位置。即美国将继续在《与台湾关系法》、中美三个联合公报和美国对台六项保证的框架下行动,既反对大陆寻求武力统一,也反对台湾谋求独立。笔者认为维持现状学派未来最大的讨论焦点是以中国目前军力发展态势,台海一旦爆发战争,美国是否应当进行直接军事干涉。

“一中两府”学派也许是关于美国对台政策中最不受重视的了,该学派主张美国应在一个更宽泛的“一个中国”政策框架下,注重台湾(中华民国)的人民主权和政治合法性。支持者海峡两岸的当前现状,就是大陆和台湾各存在一个合法的政府(即台湾的中华民国政府和大陆的中华人民共和国政府)。其最终目的是通过保留台湾的民主示范效应,作为一种促进大陆政权民主转型的推动力,最终有助于和平解决两岸问题。②

笔者认为,很明显的是,“对中和解”学派不太符合大国竞争的基本逻辑;“关系正常化”学派过于激进,不符合核大国之间的竞争方式;“一中两府”学派则过于理想化,看不出有明确的可操作性;“维持现状”学派更符合现实,也的确是当前的主流。

虽然特朗普政府被认为政策会剑出偏锋,但从美国国家安全战略的规律来看,长期政策的制定无法由领导人本人和周围的小团队来进行,必须由智库提供严肃的研究报告施加影响,并且要经过一段时间的酝酿和讨论。北京大学国家发展研究院副院长黄益平教授也认为,美国的政党组织非常松散,政府和政党都没有从事政策研究的能力,对智库有需求。其曾询问白宫安全顾问委员会与智库(ThinkTank)的区别,时任总统特别助理罗伊·麦克法夸尔半开玩笑地说:“我不思考(think)”。③

鉴于维持现状学派仍然是促进美国定位美台关系的主流,尚没有出现有支持最激进的关系正常化学派主张的有影响力报告和牵头人。因此,近年美台关系都不太可能突破《与台湾关系法》、中美三个联合公报和美国对台六项保证的整体框架。然而,随着中美台三军实力的变化,以及美国的战略调整,未来的事态可能会进一步复杂化。特朗普政府时期美台军事合作的升级一定会有更多具体的动作,而原因早已经蕴含在美国国家安全战略的转型中。

三、有利则从,无益则去,华盛顿的钟摆多次在北京与台北之间摆动

自1949年中华人民共和国成立开始,与美国的关系呈现出十分明显的波状性质。在波浪线峰谷节点的不同区间,中美关系、美台军事关系呈现出不同程度的变化。整体而言,当华盛顿需要北京的时候,就会冷落台北,反之亦然。

从 1949 年到 1971 年,美国一直将寄身台湾的中华民国视作重要的经济和军事盟友,在朝鲜战争之后更是如此。随着在冷战期间,美国在苏联咄咄逼人的攻势面前不断败退,联华制苏成为美国大战略的选择。1971 年,“中华民国”在联合国的席位由中华人民共和国取而代之。1972-1982,中美陆续发表三个联合公报,1979 年 1月中美正式建交。美国与“中华民国”“断交、废约、撤军”的同时,通过“与台湾关系法”,这就是承认“一中政策”,“维持现状”的起点。

1979-1989年,中美经过了十年的蜜月关系,然而继 1989 年动乱事件和苏联解体后,美中关系的基础也随之崩塌。美台军事关系开始升温。老布什总统执政时期,宣布了向台湾出售150架F-16战斗机的决定,打破美国在对台军售问题上将近10年的自我限制。克林顿总统执政时期,进一步加强对台军售。

1995-1996年,围绕台湾地区领导人直选问题,解放军向台湾海域试射导弹,并加紧对台军事准备。美国的回应是向台海地区部署“独立号”和“尼米兹号”两个航母战斗群,并积极与台湾发展更多样化的防务关系,包括放松对两军作战层面交往的限制,加强对防御台湾的精心筹划等。1999年,中国驻南联盟大使馆遭到美国轰炸。

2001年,小布什总统上台之后,很快宣布向台湾出售包括“基德”级驱逐舰、P-3C型反潜巡逻机和柴油动力潜艇在内的一大批具有进攻作战能力的先进武器装备,并公开明确表示,“如果中国进攻台湾,美国将使用一切手段保卫台湾”。2001年4月,发生中美南海撞机事件,中美关系持续降温。

然而,很快中国迎来了战略机遇期。9.11事件发生之后,美国展开了长达十年的全球反恐战争,美国采取开始措施缓和中美关系,没有对台实施有影响的军购,但是只做不说的许多军事合作仍然呈制度化的低调进行,同时“维持现状”的政策也稳定下来,中美两国军事交流提升。

约十年期间,解放军在太空/反太空,电子战与网络,精确制导武器及空中、地面、水面、水下的发射平台,核潜艇,隐形战机,先进防空系统等方面取得了长足的发展,被美国防务界认为是为了一雪前耻,扭转95-96“台海危机”时面临的不利局面,在台海逐步形成“反介入/区域拒止”的能力,不仅使得台海两岸的军力严重失衡,而且美国在亚太面对中国的军事优势也逐渐丧失。相反,美国深陷反恐战场的泥潭,经济增长乏力,国防预算缩减。随着奥巴马总统上台,美国开始调整全球战略的重心,将应对大国挑战列为最大的对手,直指俄罗斯和中国两国,从国家安全战略角度提出“亚太再平衡”,从作战概念角度提出“空海一体战”,将更多的军事资产部署到亚太地区,设想与中国在第一和第二岛链间打一场高端现代化战争,不再将与恐怖组织的非对称作战作为军队建设方向。从军事角度,台湾的角色在美国的军事战略中变得更加重要起来。

同时,有美国学者认为,从美国全球盟国体系角度而言,美国对台湾的承诺已经被看作观察美国能力与利益的重要晴雨表。例如,在讨论台海问题时,美国著名地缘政治分析家罗伯特·卡普兰认为:如果美国只是简单地拱手将台湾让与北京,那么日本、韩国、菲律宾、澳大利亚以及其他太平洋盟友,甚至包括印度洋乃至非洲国家,也将开始对华盛顿所许承诺的可靠性产生怀疑。那将促使这些国家向中国靠拢,并导致一个影响力覆盖全球一半的更强大中国出现。支持这一论点的还有印度媒体的报道:当印度一位前外交秘书几年前向一些东盟知名人士提问,如何看待中美在南海方面的争论,他们以军事比喻作答:“如果中国航母朝我们开来,我们会看向美国。如果美国没有派来一艘航母作为回应,那我们就会热烈欢迎中国航母。”④

在美国看来,解放军的军力扩张已经远远超出了台海区域。2012年,中国第一艘航母辽宁舰下水,各界普遍认为中国将建设更多的航空母舰。2013年,中国开始在南海岛礁开展相关设施建设。美国认为这是对其在亚太安全秩序主导权的另一严重挑战。对于一个海洋帝国而言,这样的逻辑顺理成章。

2014年,美国国防部倡导的第三次抵消战略正式出台,其核心要义包括在未来较长一段时间,通过各种措施,在多个军事技术领域继续保持并拉大与潜在作战对手的差距,同时建立对华想定威慑与作战方案。例如,战略与预算中心的报告称:“假设中国企图占领南沙群岛或钓鱼岛,或者对台湾发动两栖攻击(尽管这不太可能),美军将会做出姿态,开始迅速封锁解放军部队和物资的运输(即“拒止性”威慑)。即使可能出现风险逐步升级的情况,美军还是会对中国的机场和机动导弹部队实施打击,以减少美国盟友/伙伴可能遭受的伤害,同时减少其对相对较远的美国基地的威胁,即使这些基地大部分都在解放军二炮部队的射程之外。与此同时,作为“惩罚”行动的一部分,美军可以击沉解放军各区域的水面和潜艇舰队。⑤

由此看来,由于全球反恐战争的结束,应对中国的挑战成为美国最大的威胁(许多美国学者认为俄罗斯将持续衰落),华盛顿的钟摆早已偏离北京,必将与台北越走越近。

四、中美贸易战山雨欲来风满楼,为美台军事合作升级再注入一针兴奋剂

如果说,在国家安全战略上对华合作的主要需求是美国对待台海事务“维持现状”的一根主要支柱,那么改革开放三十余年,中国在全球化框架下与美国建立的紧密经济依存关系就是另一根主要支柱。2015年起,中国成为美国第一大贸易伙伴国。

美国战略与国际问题研究中心亚洲项目2015年1月发布了题为《转向2.0版》的针对亚太再平衡未来走向的研究报告。其中两位研究项目成员克里斯托弗·K·约翰逊和邦尼·S·格拉瑟认为,美国和中国之间深刻的经济相互依存关系曾长期作为使双边关系中的竞争要素没有演变为冲突的一个重要的减震器。美国著名战略学者、知远战略与防务研究所高级研究员托马斯·巴尼特在批评空海一体战的作战构想时也提出,空海一体战完全无视核威慑的要素,也与中美之间巨量的海上贸易自相矛盾。

然而,随着美国受全球化负面的影响日益凸显,很多账在选举竞争中算到了中国头上,例如特朗普指责中国操纵汇率以获得出口竞争优势,窃取美国就业机会、知识产权和资金。其表示将起诉中国“不公平的补贴行为”,并利用“每一项合法的总统权力来纠正贸易争端”,包括征收关税。这种利用全球化贸易失意者的不满的选举策略获得了巨大成功,并延续到选举承诺在新政府的兑现。随后,特朗普任命对中国持鹰派立场的人出任负责贸易政策的职位,包括商务部长罗斯、贸易代表莱特希泽和新设立的白宫国家安全委员会主任纳瓦罗。这掀起了人们对美中之间爆发贸易战的高度忧虑。

虽然大多数的研究表明,从现实的经济运行状态来来,中美贸易战不会是一个可持续的选项。然而在美国防务界当中,贸易战的声潮与实施必将动摇以经济相互依存作为避免中美对抗上升的一根支柱性依据。更值得忧虑的是,有学者指出,从历史上来看,即便是经济相互依存,这并不能必然避免大国之间的军事对抗乃至战争。例如,有学者指出,第一次世界大战前,欧洲政要普遍认为,经济上的相互依赖和国际政治的复杂性已使大国战争变得过时。但不幸的是,这场被认为“最不可能发生的战争”就在他们眼皮底下发生了,“没有理由,没有原因”。因此,分析中美关系,同样不能理想化。⑥还有学者指出,当大国之间因核心地缘利益出现不可调和的矛盾时,不要对经贸的缓和作用保有过高的期望。例如,美国国务卿赫尔在回忆录中写道“如果对日本施加经济制裁,日本固然承受最严重的负担,美国也得同样承受最严重的负担,因为美日之间的贸易额为所有欧洲国家对日贸易额的两倍。但是日军占据印度支那所产生的风险显然超越了这一切。”⑦这种逻辑对于美国而言,同样适用于中国在南海的岛礁建设。

由于美国战略对手的重新调整,以及中美经济互相依存关系在中美关系中扮演的角色动摇,中美军事竞争与对抗将在新一届美国政府期间继续升级,而台湾作为美国亚太军事体系布局中的重要一环,美台军事合作的升级也就更加顺理成章了,具体的举措也就成为技术环节层面的事宜。

五、近年美台军事合作升级的展望

美国防务界曾经一度讨论,台湾是否是美国第一岛链防御的负担。然而时至今日,台湾作为促进美国亚太防务盟友体系的重要助力的性质早已确定。2049研究所近年已推出多个美台军事合作的报告,具有相当的代表性,其主要着眼点围绕情报合作和作战协同两个方面:

(一)提升美台军事情报合作

为了应对潜在的两栖攻击或海上封锁,台军花巨资建设能持续跟踪解放军在其周边海域上空、海上和水下活动的能力。台军在2013 年的四年防务评估报告中指出海洋领域的主要目标是扩大和提升监视、早期预警以及海上与空中情报收集能力,它突显出海域感知对台湾岛防御的重要性。

根据解放军的评估,台军监视网络的覆盖范围从日本海一直延续到南太平洋。台军所具备的监视资产包括大量的陆上、空中和海基雷达、信号情报平台、声呐阵列、人力情报以及图像情报资产。

2049研究所的报告认为,台湾地处东亚与西太平洋的中心战略地位,对该地区空中、太空、海洋和网络空间等领域的地区性态势感知有独特作用。对于美国“亚洲再平衡”政策而言,台军向美国太平洋司令部提供重要的征候与预警信息。这包括在适当与必要情况下,交换所有来自雷达与声纳的数据、以及信号、人力和影像情报,并且通过技术支持来增强台军的态势感知体系的能力。⑧情报共享的问题非常关键,但没有在《2017财年国防授权法案》里专门提到,这就属于只做不说,暗中实施。

(二)提升美台及其他盟友之间的作战协同

2049研究所的报告认为,台军的海军、空军、陆军、以及海巡力量,可与美国及其它美国盟友合作,创造海域通用作战图像。美国国防部将通用作战图像定义为“由一个以上司令部共享的一致展示的相关信息,它可以促进协同计划,让所有指挥层级实现态势感知。”这就涉及到台军与美军及其他盟友由情报共享走向作战协同,其中一个基础支撑就是大多数信息系统的硬件已经到位了,技术的问题得到了解决。

技术的问题解决之后,人的问题需要进一步解决,也就是说“有能力协同执行指定任务”这方面还存在缺陷。人的问题只能通过政府与政府、军方与军方、人员与人员的接触才能克服。

为此,相关报告建议:美国应增进双边学术交流,派遣美国军方人员到台湾军事院校接受学位教育;美国海军舰艇应访问台湾的港口;美国国防部应邀请台湾参加环太平洋演习、甚至其他双边与多边海空行动;同时,台湾应重新成为中文与中国文化的人员训练中心;台湾的“国防大学”与其它专业军事教育机构,都应该成为美国军官与文职人员研究区域安全事务的场所。为确保这些计划能成功执行,美军两星级以上的具有很多联合作战经验的军事将领,应定期访问台湾的同行,以亲自了解西太平洋战场。这些建议已经成为《2017财年国防授权法案》里提到的事实,其根本作用不在于政治上的一种姿态,而是切实关于作战协同,要在战场上见真章的问题。

六、台海问题与南海问题未来交织复杂化需要高度警惕

2049项目研究所的报告认为,虽然与台湾海峡相比南海是次要作战区域,但仍是评估台湾利益的重要因素。

一是南海连接着台湾到欧洲及中东市场和供应商的海上交通线,对依靠自由海上出入保障生存的台湾十分重要。笔者认为这意味着一旦对台湾岛展开海上封锁,南端封锁的起点从南海就可以开始了。

二是台军在东沙岛的情报设施可以监视解放军的活动,为台北和华盛顿提供预警信息。例如,在博罗的两栖机械化部队第124师、佛山的陆军第6航空兵团、广州的特种作战旅、以及在湛江的第1和第164海军陆战队。

三是一旦台海有事,南海可能成为美国航母战斗群援助台军的必经之路。1995-1996年台海危机时,美国尼米兹号航母战斗群两次穿过南海。1995年12月第一次,航母战斗群在前往波斯湾时通过台湾海峡再穿越南海进入印度洋。1996年3月第二次,尼米兹号航母战斗群接到命令从波斯湾返回台湾时快速通过了南海地区。

未来,台海一旦有事,和1996年的情况类似,台湾需要至少有一个美国航母战斗群需要从波斯湾穿过南海地区以便及时抵达事发点。其他从波斯湾到台湾的可选航线(比如穿过爪哇海、苏拉威西海和苏禄海)都速度太慢且绕得太远。然而鉴于中国在南海的岛礁建设,在危机情况下穿越南海对美国海军而言相当危险。解放军在南海相关的作战部署会形成巨大的威慑。

因此,报告建议:台军必须强化在南海的岛屿以削弱解放军的战略和战役计划。同时,利用南海问题进一步拉近和美国的关系。美国应该鼓励台湾考虑向南海两个主要的岛屿基地部署更多军事人员,美国和台湾可以就西太平洋地区(包括南海)问题展开年度双边对话,美台在南海问题上更密切的合作可以用于向中国政府施加压力,增加成本。⑨

尽管2049研究所报告中的这些建议不见得得以实施,但可以看出美国防务界出现了将台海问题和南海问题交织到一起,使其更为复杂化的声音,值得高度警惕。

结语:

美台关系本质上是由美中关系决定的,自1949年以来,随着美国在国家安全战略利益上对中国需求程度的变化,华盛顿的钟摆在海峡之间不停的摆动,于中国而言,不能突破“一中政策”的底线,于美国而言则是“维持现状”的现实选择。随着美国将中国视为最重要的竞争对手,美中经济的高度相互依存作为美中矛盾的缓震器受到特朗普推行贸易战的冲击,无疑将进一步促进美台的军事合作。除了军购存在不确定性之外,实际的情报合作与作战协同将会对潜在的海峡军事冲突产生重大影响。此外,美国防务界出现了将台海问题与南海问题交织复杂化的声音,随着中美在南海问题上进一步角力,中国将面临更为复杂的安全环境。

 

① 美国《2017财年国防授权法案》

② Mark Stokes andSabrina Tsai,TheUnited States and Future Policy Options in the Taiwan Strait,February 1,2016

③ 黄益平,《如何建设中国特色新型智库》,http://www.hq.xinhuanet.com/news/2015-03/25/c_1114760181.htm,上网时间2015年3月25日

④ 参考消息网,《外媒:南海仲裁将使中国成地缘政治赢家》,http://column.cankaoxiaoxi.com/2016/0714/1230086.shtml,上网时间,2016年7月14日

⑤ 李健 吕德宏,《聚焦“抵消”,美军新一轮军事革命拟发动》,军事文摘2016年第1期

⑥ 新梁,武振,《应十分警惕中美之间可能的军事冲突》

⑦ 王陶陶,《航母耀兵的背后,走向对抗的中美关系》

⑧ 兰·埃斯顿、蓝道尔·薛瑞福,2049 项目研究所,《守望监视:台湾与西太平洋的海域感知》,2014 年12 月

⑨ Ian Easton,Project2049 Institute ,ChallengesFacing Taiwan in the South China Sea,October17, 2016

[责任编辑:蒋佩华]

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