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美国2017财年国防授权法案述评:美军战略体系的调整

2017-01-22 知远战略与防务研究所 助理研究员李少华访问次数:

美国2017财年国防授权法案是奥巴马总统任内签署的最后一个国防授权法案。该法案出台的背景有两个值得关注之处:一方面,美军在对1986年国防部改组法案颁布30周年以来的经验教训进行了全面总结之后,需要赋予国防部新的战略任务与使命;另一方面,美军即将迎来1947年国家安全法案正式实施70周年的历史时刻,需要进一步明确并加强国家安全战略对国防与军队建设的指导作用。同时,美军一直认为,国家安全战略、国防战略以及国家军事战略分别提供战略体系中的目标、途径与手段。为此,美国2017财年国防授权法案,在以上两个方面的基础上,对美国国家军事战略也做出了相应调整与补充,以利于为战略目标与途径提供强有力的支撑,从而使战略体系保持协调与平衡。

1、精简国家安全委员会系统,以提高国家安全委员会的工作效率

2017财年国防授权法案对美国国家安全委员会的职能、机制进行了简化,以使国家安全委员的运行更加顺畅。

首先,2017财年国防授权法案对国家安全委员会的职能进行了重新表述。原美国法典第50卷第3021节(1947年国家安全法案第101节)对国家安全委员会的职能表述的较为笼统,层次不清,不便于理解与执行。修订后的职能表述首先就并明确指出,“国家安全委员会的职能要与总统的指示保持一致”。在此基础上,明确列出了三项职能:一是在与国家安全相关的内政、外交以及军事领域向总统提出一体化的建议,以确保武装力量与联邦政府的其他部门在涉及国家安全的事务上进行高效合作;二是针对与国家现实和潜在军事力量有关的国家目标、义务及风险进行评估与评价,并据此向总统提供建议;三是就美国政府各部门及机构共同关切的与国家安全相关的事务提出政策上的建议。

其次,在机构设置上,2017财年国防授权法案对国家安全委员会的主要成员、出席与参加成员以及参谋成员进行了简化。新法案不仅取消了国家安全委员会原先设置的“低烈度冲突委员会”、“国外情报委员会”、“跨国威胁委员会”、“预防大规模毁伤武器扩散与恐怖主义协调官”等机构与职位,还规定通过任命、选派、服务合同或者来自其他参谋机构的专业参谋成员人数不超过200人,并且经过18个月的过渡期后,专业参谋人员的总数将不超过150人。取消以上机构和职位并精简人员,可以使国家安全委员会避免忙于具体行政事务之中,从而将时间精力专注于国家安全的优先事项。

第三,2017财年国防部授权法案还取消了对国家情报总监、国家药品控制政策主管、参谋长联席会议主席或副主席在国家安全委员会中的职责表述。同时规定总统主持国家安全委员会,总统缺席的情况下,总统指定一名国家安全委员会成员主持召开。而且委员会设置一个由总统任命的文官执行部长领导下的参谋机构。参谋机构要与总统指示保持一致,执行部长任命并确定履行委员会职能所必须的参谋人员及其酬劳。这种简政放权的机构设置可以形成有效的激励机制,防止人浮于事,进而提高工作效率。

第四,2017财年国防授权法案保留了国际宗教自由的特别顾问这一职位及其职能表述。这既反映出美军宗教问题可能会严重影响国家安全有非常清醒的认识,也表明美国国家安全委员会应对宗教问题的务实态度。

第五,2017财年国防授权法案对2016财年国防授权法案进行了技术修订,要求对国家安全战略正式流程进行独立研究,主要研究负责实施战略规划的职员工作能力,以及审查国会如何加入国家安全委员会的战略规划流程。新法案还规定年度国家安全战略有保密与非保密两个版本,保密版本要提交给国会,但可以包含一个非保密概要。这保证了国家安全战略的能够同时发挥对内战略指导与对外战略传播的双重作用,

第六,为确保目标与途径的相协调,并促使国防部能够为国家安全战略提供强有力的支撑,在2016财年国防授权法案对国家安全战略规划流程中有关国防部的事项进行全面审查与分析的基础上,2017财年国防授权法案又增加了新的内容,要求对国防部负责实施战略规划的职员的能力与限制进行分析,并包括就通过训练、教育以及职业管理来提高职员能力提出建议。

2、将国防战略纳入法制化正轨,为美军提供清晰的战略途径

从严格意义上来讲,美军历史上只在2004年与2008年发布过正式的《国防战略》。这主要是因为虽然美国法律上也使用“国防战略”一词,如美国法典第50卷第118节“防务战略审查”(新法案已将该节取消)第a条明确规定,要“描述”出一份国防战略,以支持总统最新的国家安全战略。但美国并没有像以法律形式对国家安全战略做出明文规定那样,在法律上明确要求发布一份国防战略。这也导致长期以来国防战略对于美军而言并非名正言顺。为弥补这一空白,2017财年国防授权法案对美国法典第10卷第113节中关于国防战略的内容进行规定,即国防部长要周期性的每隔四年并在所在年份的一月向总统提交支持总统最近的国家安全战略的国防战略。而且,国防部长在准备每一个国防战略时应向参联会主席寻求军事建议及帮助。每个国防战略应向国会提交一个保密版本以及一个非保密概要。这表明美军的国防战略步入了法制化的正轨,战略途径将得到不断明确。

首先,新法案规定了每个国防战略包含的主要内容:国防部的优先任务,以及预想的力量规划方案及架构。预想的战略环境,包括美国及其盟友所面临的由国家或非国家行为主体产生的最为关键且长期的威胁,以及国防部为应对这些威胁并提供给国家防务的战略。国防部长指导国防部将如何对威胁与具体任务进行优先等级排序、如何部署并缓解风险以及如何进行资源投资的战略框架。武装力量完成使命的职责与任务,以及其他政府机构、盟友及国际合作伙伴所提供的预设作用与能力。支援国防战略所需的力量规模、结构、力量态势、防务能力、力量战备、基础设施、体制编制、人员、技术创新以及防务计划的其他要素。国防部依据战略框架在下一个五年周期内在防务能力、力量体系、力量战备、力量态势以及技术创新方面所进行的投资。

其次,新法案规定了国防战略的发布时机。新法案规定总统选举之后的一年,新总统应该任命一位新的国防部长,国防部长应尽可能在参议院同意总统的任命后就提交一份国防战略。在国防部长不提供国防战略的每个年份的二月,部长应向国会防务委员会提交一份对当前国防战略的评估报告,内容包括对国防部当前所执行战略的评估,以及假定、政策或其他因素变化所导致的是否需要对战略进行修订的评估。

第三,新法案对国防战略的执行做出了明确要求,指出部长在参联会主席的建议下,向各军种部长、军种参谋长、联合及具体作战司令部指挥官以及所有国防机构、地区国防机构的领导,提供书面指南,以供他们在指导各自力量发展时作好准备并对自身的计划建议与预算意见进行审查。指南内容包括:国家安全利益与目标;国防部优先军事使命,包括预想的力量规划与结构;支援国防战略所需的力量规模、结构、力量态势、防务能力、力量战备、基础设施、体制编制、人员、技术创新以及防务计划的其他要素。国防部依据战略框架在下一个五年周期内在防务能力、力量体系、力量战备、力量态势以及技术创新方面所进行的投资;已投送的可有效用于这一时期内的建议与意见的资源水平;以及对国防战略及支持战略所需的预想的讨论。

同时,新法案要求在执行指南时,部长在总统的批准下,与参联会主席协商后,每两年或根据需要更频繁的向参联会主席提供书面政策指南,以供其准备紧急计划并对计划进行评估,包括为在国家紧要事件或灾难事件中为民事当局提供支援、国土防御以及为民事当局提供军事支援的计划。这些指南应该包括力量运用指南,内容涉及具体的力量层级,以及投送可有效用于这一时期内的这些计划的具体支援资源水平。任何一个公历年份,不迟于2月15日,国防部长要将每份书面指南的详细简本以保密版本的形式提交给国会,并在其中对这些指南进行简述。

第四,2017财年国防授权法案规定成立美国国防战略委员会,旨在对美国国防战略进行审查并提出建议。国防委员会共12名成员,3名由众议院军事委员会主席任命,3名由众议院军事委员会少数成员高级代表任命,3名由众议院军事委员会主席任命,3名由参议院军事委员会少数成员高级代表任命。两院军事委员会主席与两院军事委员会少数成员高级代表分别联合任命一名主席、副主席。

国防战略委员会主要负责以下事项:审查当前的国防战略,包括预想、使命、力量态势与结构,以及与战略相关的战略与军事风险;对战略环境、国家威胁、力量规模与结构、力量战备、力量态势与能力、资源分配以及战略与军事风险进行评估,以向国家提供与国防战略有关的建议。在履行职责时,委员会将得到国防部的完整与及时的合作,国防部主要提供履行职责所需的分析、简报及其他信息。而且国防部长至少任命一位国防部官员或雇员担任国防部与委员会之间的联络员。同时,新法案还指出,不迟于2017年12月1日,委员会应向总统、国防部长、参议院军事委员会、众议院军事委员会就委员会的审查结果、结论及建议提交一份报告。该报告应解决以下问题:战略环境,包括美国面临的威胁,这些威胁可能引发的潜在冲突,安全挑战以及美国的国家安全利益;国防部应为之作好准备的军事使命以及力量规划体系;武装力量履行使命的作用与任务,以及其他美国政府机构与联盟和国际伙伴提供的帮助与能力;力量规划体系、规模及结构、态势与能力、战备、基础设施、体制编制、人员以及支援战略所需的其他防务计划要素;支援战略所需的资源,包括预算建议;与战略相关的风险,包括使命、风险与资源之间的关系与权衡。此外,新法案规定,不迟于2017年6月1日,向众议院与参议院全体成员提交审查与评估情况的简要报告,并包括临时建议的陈述。提交给国会的报告是非保密版本,但可以包括一份保密附录。

3、加强国家军事战略的集成能力,以提高战略手段的针对性与风险管理能力

2017财年国防授权法案对美国法典第10卷第153节(b)中关于国家军事战略的内容进行了修订,并要求国家军事战略及风险评估应该以保密版本的形式提交,但应该包括一个非保密概要。其目的是促使国家军事战略与国家战略目标具备良好一体化集成能力,并最大限度的减少军事战略与作战风险,防止因过度使用军事手段而造成战略目标的偏离。

首先,2017财年国防授权法案重申了参联会主席对国家军事战略所承担的法定职责,进而再度明确了国家军事战略服务于国家战略目标的手段作用,使目标与手段保持步调一致。这些内容包括:一是参联会主席在每个偶数年确定是否准备一项新的国家军事战略,或对先前的战略进行修订以适应新的战略环境;二是参联会主席应向国防部长提供新的国家军事战略或其修订版本,使其能够及时转交给国会,包括及时以报告的形式向国防部长提供结论;三是每个国家军事战略(或更新版本)应该基于参联会主席和参联会其他成员以及联合与具体作战司令部指挥官共同进行的全面审查。除以上三点外,新法案还进行了补充,强调每个修订版本应该只满足主席根据评估确定需要修订的最近的国家军事战略的那部分内容。这使得军事战略中修订后的内容能够针对具体问题提供具体应对手段。

其次,2017财年国防授权法案重新明确了国家军事战略的目标指导依据。除原先指定的总统最新签署的国家安全战略报告、国防部长最新向总统与国会提交的年度国防部长报告以及总统或国防部长发布的其他国家安全或防务战略指南外,新法案还将最新的国防战略与国防部长最近提供的政策指南列入其中。这就确保了每个国家军事战略(或修订版本)都能够及时为军队提供所要支撑国家战略目标。

第三,2017财年国防授权法案简化了国家军事战略的主要内容,使军事战略的手段作用更加简洁突出。新法案指出,每个国家军事战略(或修订版本)应该至少包括以下内容:评估影响美国国家安全的战略环境、威胁、机遇及挑战;评估支撑国家目标所需的军事目标、途径及手段;提供一个评估框架,用于评估主席军事战略与作战风险,并用于制定风险缓解选项。制定应对威胁与机遇的军事选择;评估联合部队的能力、性能与资源;在总统与国防部长发布的指南的基础上,为联合部队与全任务部队制定军事指南。与原先的内容相比,新内容不仅更为简单明了,而且为战略目标、手段、风险等要素提供了有效的沟通与协调的基础。

第四,2017财年国防授权法案对参联会主席的风险评估进行了重点改进。新法案强调,主席风险评估要识别并界定美国利益的军事战略与作战风险,以及执行军事战略使命的军事战略与作战风险。这主要是取消了原先的战略风险与军事风险的提法,而使用军事战略与作战风险的划分方法,使战略、作战这两个层次之间指导与支撑关系更加明确可行。

4、结语

美军通过2017财年国防授权法案主动对自身的战略体系进行调整,恰逢美国总统即将换届这一敏感时期。这表明美军早已开始着手对奥巴马任期内的战略经验与教训进行总结,并取得了一定的收获。同时,这也反映出美军正在积极寻求战略创新,为实现国家利益而不断进行自我提高。奥巴马上任伊始就面临着全球反恐战争在道义与经济上的巨大国力消耗、全球金融危机、地区大国崛起等的多重战略压力。因此,奥巴马对美军寄予厚望,希望借助美军的传统战略优势将美国带出战略困境。但是,尽管美军在奥巴马任期内也进行了战略调整,如从伊拉克撤军、推行亚太再平衡等,但这并没有触及到美军战略体系本身,并不能从根本上解决问题。这是因为美军战略体系长期以来形成了机构臃肿、目标多元、方法不当以及手段运用不合理等弊端,这就使得美国即使拥有世界上最强大的军事力量,在维护全球利益时仍是力不从心、疲于奔命。2017财年国防授权法案是美军战略体系调整的转折点,不论是调整的时机还是调整的具体内容都为下届政府制定并执行新的战略提供了便利条件。至于调整后的战略体系能否为美军带来新的突破,这不仅取决于战略体系本身设计的是否合理,还取决于推动战略体系运转的美军高层领导的战略素养。对此,我们将拭目以待。

[责任编辑:蒋佩华]

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