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美韩同盟:展望美国新政府

2017-01-13 知远战略与防务研究所 张丽娜(国防战略分析与评估中心助理研究员)访问次数:


 

在美国新政府即将上台,韩国遭遇重大的政治危机之际,美韩同盟将面临很多变数。韩国基金会和美国国际战略研究中心于2016年12月5日举办“美韩战略论坛”,旨在为韩国和美国的决策者在一些有共同利益和关切的问题上提供指导。会议就朝鲜构成的挑战和美韩同盟问题进行讨论,目的是让韩方与会人员能够更好地理解美国新一届政府的政策走向,美方与会人员能够更好地明白韩国对美新总统及其政府的期待。与会人员包括高丽大学政治学教授韩升洲(Han Sung-joo)、丹佛大学克贝尔国际事务学院院长克里斯托弗·希尔(Christopher Hill)、战略与国际问题研究中心亚洲和日本研究中心资深副主任迈克尔·格林(Michael Green)、新美国安全中心资深主任帕特里克·克罗宁(Patrick Cronin)等人。

一、2017年美韩同盟要面对的最迫切的问题及应对措施

曾在金永三总统任内担任外交部长、卢武炫总统任内担任驻美大使、高丽大学政治学教授韩升洲(Han Sung-joo)表示最迫切的问题有两个:首先是朝鲜核武器问题,其次是美韩同盟的管理问题。因为目前形势的不确定性、不可预测性和过渡性特征,美韩似乎没有或不可能在短时间内制定同盟路线图或一致通过的战略。威胁在不断增多,但应对威胁的手段越来越有限。因此,两国需要进行密切磋商。未来两国政府可能会对同盟、朝鲜威胁、针对威胁采取的措施及防务和同盟的费用问题持不同的看法,这是两国政府必须要关注且在未来几个月要面对的问题。

丹佛大学克贝尔国际事务学院院长克里斯托弗·希尔(Christopher Hill),曾在美国务院任职,出任过驻韩国、伊拉克、波兰和马其顿大使,在赖斯国务卿任内担任负责东亚事务的助理国务卿,主导六方会谈的谈判。他认为美国需要与韩国一道协调对中国的关系。因为要解决朝鲜问题就不可能不牵涉到中国。如果美国或韩国都对中国各自为政,就会有更多的问题需要解决。因此韩国和美国新政府必须要深入研究如何与中国打交道就很重要,确保两国对华政策要一致。

二、朝鲜的挑战

韩国和美国目前都处于政治过渡期,存在很多不确定性,但是两国都意识到维护坚固的韩美同盟的重要性,因为两国在朝鲜半岛和世界其他地区面临着严峻的挑战,普遍认为最严峻的挑战是朝鲜核问题。

梨花女子大学教授Jo Dongho对朝鲜进行经济制裁发表了几点看法。认为朝鲜的经济在过去7年一直都比较稳定。尽管有制裁,但朝鲜的经济情况在过去几年是越来越好。有两个原因。首先,是朝鲜市场的开拓。如今朝鲜——几乎所有的朝鲜家庭的生活都离不开市场活动,市场是朝鲜经济的一个不可或缺的要素,朝鲜不再是传统的计划经济体制的国家。今天的经济已完全不同昔日。所有这些都意味着经济制裁对朝鲜经济的影响微不足道。

他表示,实施经济制裁的主要原因是要让朝鲜停止研发核武器。然而,朝鲜现在还在继续进行核试验,因此美韩没有实现基本的目标。制裁没有对朝鲜起作用的主要原因在中国。政治上,中国希望朝鲜稳定。经济上,中国不愿意对朝鲜实施制裁,因为对中国而言,实施经济制裁意味着中国政府要牺牲本国民间企业的利益。因此,中国政府缺乏参与制裁行动的动机。

《朝鲜日报》华盛顿分社社长KangInsun认为韩国、美国目前都处于转型期,为朝鲜提供了大量的机会,试图影响美国新政府未来的政策走向。韩国政府应当做好最坏的打算,以应对各种可能发生的事件,如,如果特朗普政府认为需要将竞选时的诺言付诸行动,韩国怎么办?如果特朗普决定邀请金正恩举行会晤,怎么办?因此,要游刃有余地应对这些形势,韩国需要组建一个高层工作小组来应对现在所能够想到的各种可能性。在美国新政府制定政策前将韩国的想法传递给他们。

峨山政策研究院副院长Choi Kang,表示韩国对特朗普政府有三个关切。首先,朝鲜问题能否成为特朗普政府的头等政策议程。实际上,韩国人想让特朗普政府把朝鲜核问题作为头等优先事项。其次,在回应朝鲜的挑战时,特朗普政府会做出什么样的选择?没有与韩国磋商的大国之间的交易,是韩国担心的事情。即使有磋商,交易能否反映韩国的关切。另外,担心会对朝鲜采取严厉的军事措施。第三,如果美国支持与朝鲜签订谈判协定,谈判结果的底线是什么。是否会为冻结核计划设定期限。这是韩国关切的一个问题:美国是否会对冻结或完成无核化感到满意。因此,美韩之间在应对朝鲜的核挑战问题上可能会出现分歧,让朝鲜从中渔利。

他指出美韩必须想一个办法抵消朝鲜核武器及导弹计划的军事效用,探讨如何加快步伐应对朝鲜对韩国构成的军事挑战至关重要。其次,韩国政府是否会投入更多的精力和资源建设本国的军事能力。不是要发展核武器,而是必须要考虑发展一个更加可靠的防御系统和更具进攻性的能力。

关于间接制裁问题。他表示不仅要让美国实施间接制裁,韩国也必须考虑自己的间接制裁方案。因此,韩国打算认真考虑与朝鲜进行非法贸易的那些国家之间的贸易关系,必须考虑要采取更加综合性的经济制裁。要尽可能地获得中国的支持。

另外,韩国在向朝鲜提供人道主义援助时必须要更加温和。他认为那是韩国与朝鲜人民保持交往并赢得民心的方式,以便使得朝鲜领导人跟朝鲜人民相分离,让朝鲜人民接触外部世界。韩国必须想办法让信息大量涌入朝鲜社会。

最后,韩国必须要保持国际联合,追求三边合作——美韩中。如果可能,还必须考虑让其他国家也参与进来,如欧盟和东盟国家。

三、美韩同盟和东亚

本次论坛的另一个主题是美韩同盟和东亚,与会者在东亚战略形势演变的背景下重新审视同盟关系。韩国防务分析研究所研究员、曾任外交部政策规划总长Shin Beom-chul,认为美韩同盟对韩国意味着宝贵(precious)、不可或缺(indispensable)、不可替代(irreplaceable)。并指出美韩同盟目前面临的三个挑战:(1)不确定性,因为美国总统竞选期间提出的一些理念和话语,导致新政府的东亚政策、韩国政策和朝鲜政策都存在不确定性。另一个不确定性是韩国目前的动荡局势,不知道下一届政府会对同盟和朝鲜问题采取什么政策。最后一个不确定性是不知道朝鲜会对特朗普政府作何回应。(2)东北亚的形势在不断变化,这一地区的威胁和风险在增加;另一方面,中国咄咄逼人的行为在增加。在朝鲜问题上,中国不是解决方案的一部分,而是制造麻烦的一部分。(3)政策协调,责任分担、萨德及作战指挥权移交是美韩同盟需要密切协调的问题。

战略与国际问题研究中心亚洲和日本研究中心资深副主任、曾任小布什政府时期国际安全委员会亚洲事务资深主任迈克尔·格林(Michael Green),认为美国今天在亚洲的同盟要比以往坚固得多,得到了更多的国内支持,这些双边“轮辐”同盟得到更多的协调和合作。但是没有一个盟友想在美国和中国之间选边站,包括美国。每个国家都想从中国那里获得更多的经济利益,所有的盟友只想更安全。这一事实在11月8号并没有改变。他认为特朗普与蔡英文通话不代表美国外交政策发生了变化,美韩同盟作为美国国家利益的一部分,比以往更重要。他表示所有关心同盟的人应该想出一个办法,明确同盟的目标,重新构造同盟,以便对同盟的贡献不像房地产交易——每一方出了多少钱,而是每一方要承担多少风险,对美国而言,是将威胁排除在外;对韩国而言,是承担了多少风险,在非军事区震慑朝鲜。同盟是关于技术发展,是关于在海外部署韩国军队。他提出所有从事同盟工作的人都必须以一个更具战略意义的方式帮助设定韩国和美国的贡献,因为特朗普总统是从交易的角度看对外事务的。因此,必须展示为什么这是一桩划算的交易,而不仅仅是对同盟表示满意。

新美国安全中心资深主任帕特里克·克罗宁(Patrick Cronin),认为韩国和美国必须承认对朝鲜的威胁认知在不断演变。首先,要更加重视威慑。因为朝鲜追求核武器改变了平衡局面,在当前的转型期,存在很多误判的空间,他表示金正恩可能会认为朴槿惠陷于政治死亡漩涡,认为奥巴马是个废物,认为特朗普转型有一些值得调查的事情,认为北京不会故意让周边缓冲国不稳定。因此,威慑非常重要。其次,要升级同盟战略,因为威慑已经不够了。无论韩国政局会出现什么样的变动,对即将上任的美国政府和韩国政府而言,提出一个共同的战略至关重要,有望超越制裁。他指出美韩同盟有三个战略目标:一是要力图改变金正恩要成为像巴基斯坦那样的核国家的思维模式;二是只要朝鲜继续扩大导弹和核武库,就应当威慑、遏制、处罚、限制朝鲜,这是追求核武器的代价,同时还必须要准备好在冲突中击败金正恩;三是必须有一个综合模式,即经济制裁和奖励,还有美韩的经济战略。他还指出,在外交上需要谈判、施压、推动,同时与朝鲜进行对话,同时提出备选路线,认为这些不是相互排斥的。但是不可以让平壤利用和平谈话加强核武器计划的合法性,获得进一步的特许权。他还指出美韩同盟必须从三个方面建设防务,即可见的、战略性的威慑展示与短期的行动相结合以加强防务、确保延伸核威慑和导弹防御;扩大技术范围;需要将先发制人问题作为一个战略对待。

延世大学教授、日本问题专家Sohn Yul,就美韩同盟消极的一面发表了几点看法。他表示如果美国真地追求所谓的“美国优先”口号并打算有选择地参与该地区的事务,要求盟友承担更多的责任,将盟友之间的关系商业化,可能会让美国更强大,但也可能会让美国在塑造或升级地区秩序方面的影响力削弱。另外,韩国目前的政局动荡不安,烛光集会肯定会对韩国的政治产生很大的影响,下一届总统竞选期间肯定会存在强大的民粹声音。因此,如果美国的形象变成更加高压的、更加自我为中心的或者更加保护主义的,这与韩国民众的情感是不和谐的。

美国国防部1995年成立的位于夏威夷的亚太安全研究中心副教授、新美国安全中心资深研究员、2009-2014年在国防部长办公室担任韩国问题主任Van Jackson,认为即将成形的东亚安全格局有三个特点:即军事力量的扩散、军事力量的去中心化;进展不顺的、不完善的地区制度,危机管理和高层政治机制没有得以充分地利用;中国在东半球的影响力日渐扩大。并指出美韩同盟应对这一新格局作何回应:首先,要保持韩国在军事现代化中的领先地位;其次,要将美韩同盟与该地区新出现的双边主义、三边主义和多边主义安全体系相结合;最后,要抵抗中国极力扩大势力范围的行动,尤其是要侵蚀朝鲜半岛。他认为首先必须要确保萨德部署,萨德不是中美军事竞争的一部分,也不是两国共同的脆弱性,不是军事平衡;而是中国将萨德视为是它努力扩大控制和在朝鲜半岛独享特权的一部分,以包括韩国在内。其次,美韩同盟应该抵制中国企图渗透朝鲜并对朝鲜发挥长期影响的努力。他表示如果要进行长期博弈,就应该与朝鲜发展关系,通过同盟对朝鲜进行渗透,这是美韩同盟应该做的事情,应该阻止中国这么做。

四、启示

从此次论坛的议题设置到各位与会人员的关切可以看出,韩国对特朗普当选后会实施什么样的同盟政策非常担忧,与会双方都强调韩美同盟的重要性不会因领导人的更迭而发生变化。同时,突出强调中国在解决朝鲜核问题中的作用,主张美韩要深入研究与中国的关系。因此,中国要深入了解美韩的关切及政策动向,利用自身的独特优势,在解决朝核问题中发挥积极的作用,为东亚营造一个和平、稳定的环境。

[责任编辑:蒋佩华]

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