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澳大利亚对太平洋岛国安全稳定的作用 ——以所罗门群岛为例

2018-08-30 知远战略与防务研究所 助理研究员/尚子絜 (国防战略分析与评估中心)访问次数:

【知远导读】2018年7月16-17日,由清华大学国际关系研究院主办的第十一届政治学与国际关系学术共同体年会在北京辽宁大厦举办。16日下午,知远所助理研究员尚子絜参加了由广东外语外贸大学周方银教授组织并主持的“域外国家与太平洋岛国发展:中国、澳大利亚、新西兰的不同视角和作用”分座谈,另有中国人民大学重阳金融研究院国际研究部陈晓晨主任、澳大利亚悉尼大学国际关系学院博士候选人薛野、华中师范大学政治与国际关系学院叶圣萱和中山大学国际关系学院大洋洲研究中心沈予加副研究员出席并发言。

四位发言人从不同主题出发,聚焦南太平洋地区,广泛探讨了域内和域外国家之间的政治博弈和互动模式。我所尚子絜助理研究员以所罗门群岛地区援助团为案例,评估了以澳大利亚为领导、以太平洋岛国论坛为基础的地区干预行动对稳定所罗门群岛局势的作用,以及这次干预行动对澳大利亚和未来南太平洋地区安全合作的影响,下文为发言稿的部分节选。

所罗门群岛民族冲突的背景

从1998年开始,在所罗门群岛首都霍尼亚拉地区及至首都所在的整个瓜达尔卡纳尔岛爆发了瓜岛人与马莱塔人之间大规模、长时间的民族冲突。这场冲突的根源既有起自殖民时期的历史原因,也有所罗门群岛社会长期存在的结构性和制度性原因。

从殖民时期开始所罗门群岛就面临地区发展机会的严重不均衡,殖民者认为瓜岛的地理条件更适合种植业发展,因此殖民者的经济活动主要集中在这一地区,而居人口第二的马莱塔岛则成为外来劳动力的主要来源,20世纪之初就有大量马莱塔人在种植园中务工,二战时期美军在瓜岛的基地设施建设和战后的种植业复兴进一步吸引了外岛尤其是马莱塔岛的劳动力迁徙并定居至此。直到所罗门群岛1978年独立前后,地区发展不均衡的问题依然没有得到缓解,马莱塔拥有全国总人口的31%,就业机会却只占全国的7%。虽然同属美拉尼西亚文化,但严重的经济发展不均衡分化并强化了瓜岛人和马莱塔人的身份,到所罗门群岛独立都没有形成统一的民族认同,被称为“没有民族的国家(states without nations)”,为民族冲突埋下隐患。由于缺乏民族认同,独立后的所罗门群岛民众也没有形成作为国家公民的身份意识,基于亲缘关系和方言体系的地方主义盛行,瓜岛和其他省份也一直在寻求更多的自治权,甚至呼吁改制联邦。另外,瓜岛内部也存在显著的发展不均,威瑟海岸(Weathercoast)地区的基础设施和公共服务落后尤为明显,冲突期间的瓜岛武装分子主要来自这一地区。

大量的外岛移民,大部分是马莱塔族裔,引起了瓜岛本地人的愤怒和不满。一方面,大量的外岛移民加剧了用地矛盾,马莱塔人从个人手中购买的习惯土地因其集体所有的性质而违背习惯法,因此在土地所有者之间引发矛盾和冲突,而父系继承制的马莱塔人通过和母系继承制的瓜岛人通婚而获得土地的事实同样引发当地人的怨恨。另一方面,瓜岛人作为土地所有者却没有从地方经济发展中获得公正的利益分配,建在瓜岛的种植园只有2%的收益属于土地所有者。同时,马莱塔人和其他外岛人随着移民过程,逐渐在瓜岛占据了商业领域到政府部门的很多重要职位。瓜岛人深刻感到自身权利和尊严被剥夺。

最后,人口结构也是冲突的一个潜在原因。从1978年独立到1993年,所罗门群岛的总生育率基本维持在6以上,人口增长率在3%左右,到1998年,15-35岁人口占总人口比例达到约35%。所罗门人口的高度年轻化和岛间移民使瓜岛的年轻人口激增,这些年轻人、尤其是在经济冲击下失业的年轻人在民族冲突过程中成为武装组织人员招募的主要对象和犯罪主体。

民族冲突爆发还有三个直接原因,第一个直接原因是所罗门政客漠视瓜岛人的愤懑情绪和权利诉求,并为个人的政治生涯而利用民族矛盾。八十年代末出任总理的阿雷布亚(Alebua)曾对瓜岛人提出的遣返非法定居者的诉求不予回应,却在1998年出任瓜岛省长一职时,才为了获得民众支持和巩固自己的政治地位而煽动民族情绪。武装组织瓜岛解放阵线(Guadalcanal Liberation Front,GLF)的前领导人哈罗德·凯克(Harold Keke)曾明确指控阿雷布亚雇佣了他和其他来自威瑟海岸地区的武装组织领导人。

其次,所罗门群岛以自然资源,尤以原木采伐为主,且伐木业主要受亚洲资本控制。从六十年代开始,所罗门群岛的原木产量显著攀升,到九十年代产量翻升20倍,出口量也在1990年到1996年间翻了一倍,远远超出森林资源可持续发展的警戒线。而由于产业主要受亚洲资本把控,1998年亚洲金融危机给所罗门的伐木业和宏观经济造成了明显的冲击,亚洲伐木商的需求大幅减少,并在2000年跌至谷底,回落至九十年代初的水平。经济过度依赖某一产业及某个资本来源造成了所罗门群岛经济面对贸易和金融风险时的脆弱性,进而导致其国内安全的不稳定性。

民族冲突爆发的第三个直接原因被认为是政府内部伐木业利益相关者的推波助澜。随着伐木业对所罗门群岛经济的重要性不断增强,在伐木商和所罗门政客之间形成了清晰的利益链条,前者通过向后者行贿操纵所罗门的政治局势,在事实上成为影子政府。1994年,由于时任总理比利·希里(Billy Hilly)试图对林业进行改革,以马马罗尼(Mamaloni)为首的一批与伐木商紧密关联的政客通过不信任投票成功扳倒希里政府,而马马罗尼政府的盟友和前部长都曾披露这一过程存在贿赂投票人使之改变立场的事实。1997年上任的前总理乌卢法阿卢在亚洲发展银行、世界银行和国际货币基金组织的支持下承诺加强对伐木业的管制,再次尝试对完全不可持续的伐木业进行改革。因此,1998年爆发并不断升级的民族冲突被认为是伐木业利益相关者在多次针对乌卢法阿卢不信任投票宣告失败后,为打击并推翻其政府而对民族矛盾加以利用。

1998年后期开始,瓜岛上逐渐出现有组织的暴力行为,最终发展成由多个武装组织共同构成的伊萨塔布自由运动(Isatabu Freedom Movement, IFM),恐吓和驱逐来自外岛尤其是马莱塔的定居者,至1999年中,据估计有两万人被驱离在瓜岛的定居点。虽然英联邦秘书处组织了调解,但伊萨塔布自由运动领导人并没有在协议上签字,继续驱逐马莱塔居民。到2000年早期,首都霍尼亚拉地区的马莱塔人自发组织了马莱塔鹰部队(Malaitan Eagle Force, MEF),在一些马莱塔政客的支持下,实际控制了霍尼塔拉地区,使之成为瓜岛的马莱塔飞地,同时与马莱塔族裔占多数(75%)的皇家所罗门警察部队串通,攻占了警察部队在霍尼亚拉的军械库,最终于6月实施政变,逼迫乌卢法阿卢辞职。

10月,在澳大利亚和新西兰的协助下,冲突双方签署了《汤斯维尔和平协议(Townsville Peace Agreement)》。35名来自澳大利亚和14名来自新西兰的非武装警察、军人和文职人员,以及其他几名来自太平洋岛国的代表组成了国际和平监督小组(International Peace Monitoring Team, IPMT),其职责之一是收缴枪械。根据协议,凡配合上缴者可免于刑事诉讼及民事责任,但由于监督小组规模小、非武装且权力有限,因此效果不理想。而据协议派发的赔偿金则被腐败官员盘剥,同时大量马莱塔鹰部队的前武装分子加入皇家所罗门群岛警察部队新组建的特别任务与救援分部(Special Task and Rescue Division, STAR),在执法部门的庇护下继续犯罪活动。监督小组2002年撤出所罗门群岛,但暴力活动一直未有停止,直到2003年以澳大利亚为领导的所罗门群岛地区援助团进行干预。

澳大利亚的威胁感知和心态分析

事实上,在索加瓦里政府向澳大利亚求援之前,乌卢法阿卢曾于2000年和2001年先后两次向澳大利亚求援,但时任总理霍华德两次都拒绝直接干预。2003年政策发生重大转折的根本原因是澳大利亚政府对地区安全威胁的认识,及对其在地区安全领域的角色定位出现了变化。

第二次世界大战期间,域外力量借助澳大利亚毗邻地区的岛屿和群岛海域作为跳板对澳本土发动攻击,这对澳大利亚战后对该地区的威胁感知影响深远。冷战时期,非盟友域外大国对其毗邻地区的渗透和影响仍然是澳大利亚所面临的最大威胁。七八十年代岛屿国家独立之初,太平洋岛国本身没有能力进犯澳本土,澳大利亚针对岛国的战略焦点之一是防止苏联渗透和建设军事基地。另一方面,认为威胁都主要集中在了澳大利亚以北,包括来自印尼和中南半岛共产主义扩张,和美苏爆发全面战争的可能。所以,这一时期澳大利亚对毗邻地区的威胁感知以国家行为体为主体,以意识形态对抗为主题,并以苏联、印尼为主要假想敌,太平洋岛国内部的稳定和发展并不在其关注重点之列。与此相应,澳大利亚在地区安全方面的主要任务就是在盟友领导下以联盟为基础参与东南亚地区的远征作战。到越南战争以后,美国在亚太地区的力量逐渐收缩,澳大利亚则以本土防御和战略拒止为主要方向,因而,主动对岛国内部发展和稳定进行干预的动机较弱。

九十年代末期,从印尼到东帝汶到巴布亚新几内亚再到所罗门群岛,澳大利亚毗邻地区的国家陆续出现政治动荡和武装冲突。毗邻地区国家的内部发展和稳定问题密集地进入澳大利亚的视野,继而出现了“不稳定弧(arc of instability)”的概念,最初用以代指印尼,随后逐渐囊括了东帝汶、巴布亚新几内亚和整个美拉尼西亚地区(所罗门群岛、瑙鲁、斐济、瓦努阿图)。这一时期,澳大利亚介入了一些地区冲突,参与并领导了联合国授权组建的东帝汶国际部队(International Force East Timor, INTERFET)的和平行动,也在协调布干维尔岛和巴布亚新几内亚的关系中发挥了重要作用,但同时,澳大利亚采取干预措施的出发点更多来自当地发展和人道主义的角度。然而,经过在东帝汶的和平行动,澳大利亚对自己在毗邻地区安全领域的定位发生了一个比较重要的转变,这是澳大利亚首次领导多国部队对其毗邻地区进行干预。澳大利亚曾期待美国能在条约框架下施以援手,但发现盟友对其毗邻地区的冲突问题并不感兴趣,美国没有直接派遣部队参与多国部队的行动。美国前副国务卿理查德·阿米蒂奇(Richard Armitage)曾在一段讲话中表示,美国人不了解南太平洋,将收起多管闲事的手,将它留给澳大利亚。美国对南太平洋的态度无疑给澳大利亚的心态带来了冲击,美国作为盟友的可信度被动摇,澳大利亚更加倾向于主动承担毗邻地区安全领域的领导角色。

2003年,霍华德政府对干预所罗门民族冲突的态度转变同样出于对威胁感知的变化,911事件和2002年巴厘岛爆炸都让澳大利亚将毗邻地区国家内部的不稳定问题与地区恐怖主义的蔓延,继而与澳本土和公民的安全问题相联系,促使澳大利亚采取更加主动的地区干涉主义。时任澳国防部长布伦丹·纳尔逊(Brendan Nelson)就曾表示,所谓的“不稳定弧”不仅仅意味着澳大利亚有责任阻止人道主义灾难并提供人道主义救援,还意味着澳大利亚不能让这些国家成为跨国犯罪和恐怖主义的天堂。霍华德也于2002年和2003年分别通过ABC广播表示如果现在不对所罗门群岛进行干预,后期产生的跨国犯罪和恐怖主义都将更难以解决且代价高昂,而如果他有证据表明外国的恐怖分子可能袭击澳大利亚,则他会选择发动先发制人打击。

另一方面,所罗门群岛的国家结构在民族冲突的冲击下虽不至于完全崩溃,但却被特权阶级所颠覆和利用以满足个人利益,同时国家管理经济、提供服务和维持法律秩序的能力也被显著削弱,这些事实使所罗门群岛被视为一个失败的国家(failed state)。面对一个极易被犯罪分子和恐怖分子所利用的失败国家,澳大利亚的干预手段也不再仅限于武装干预,而是在此基础上以自由民主政府为蓝图,以西方国家能力为标准,由国家构建的方式消除安全隐患。这一思路与冷战结束后西方大国逐渐将安全与发展问题相捆绑的国际战略思想相吻合,同时也确定了澳大利亚作为该地区最大的西方文明国家在干预行动中的领导地位。

911事件和2002年巴厘岛爆炸促成澳大利亚在毗邻地区安全领域的思维转变,转向更加积极主动的干预和地区安全领导地位。而多年之后,经过多次成功的干预尝试,暗含在澳大利亚历史、民族心理和本能中的战略拒止冲动已经悄然转变为地区安全保证了。

 

[责任编辑:huangxx]

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